CTA Paikka

Muutoksia kuntalain taloutta ja hallintoa koskeviin säännöksiin

Kuntalakia on muutettu saatujen kokemusten perusteella etenkin kunnan toiminnan johtamisen, talouden hallinnan sekä riskienvalvonnan ja -hallinnan tehostamiseksi. Muutokset koskevat paitsi kunnan talouden tasapainoa
ja alijäämän kattamista myös muuta talouden ja toiminnan ohjaamista koskevaa sääntelyä. Laki on tullut voimaan toukokuussa.
24.8.2021 Mervi Kuittinen ja Pasi Leppänen

Kuntalain mukaan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien.

Taloussuunnitelman tasapaino ja alijäämän kattamisvelvollisuus tarkentuivat

Kuntalain 110 §:ää muutettiin siten, että taloussuunnitelman tasapainossa voidaan ottaa huomioon talousarvion­laadintavuoden taseeseen kertyväksi arvioitu ylijäämä. Talousarvion laadintavuoden taseeseen kertyväksi arvioidulla ylijäämällä tarkoitetaan edellisen tilinpäätöksen ylijäämää, josta on vähennetty talousarvion laadintavuoden alijäämä. Taloussuunnitelma voi siten olla alijäämäinen, mutta vain enintään siihen määrään kuin laadintavuoden lopussa arvioidaan kertyvän ylijäämää. Ylijäämän määrän arvioinnissa otetaan huomioon edellisen vuoden tilinpäätöksen lisäksi ­laadintavuoden talousarvio ja siihen tehdyt muutokset sekä muut tiedossa ­olevat laadintavuoden tulokseen vaikuttavat ­tekijät. Tällä tavoin ­otetaan huomioon edellisen vuoden tilinpäätökseen sisältyneen ylijäämän käyttö alijäämän kattamiseen jo talousarvion laadintavuonna. Esimerkiksi, jos vuoden 2020 tilinpäätöksessä on ollut kertynyttä ylijäämää 300, ja vuoden 2021 arvioitu alijäämän määrä on 100, vuosia 2022–2024 koskeva taloussuunnitelma voi olla 200 alijäämäinen.

Kuntalain mukaan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen.

Talousarvion yli- ja alijäämä lasketaan samalla tavalla kuin tilinpäätöksessä. Ylijäämäeriin rinnastetaan myös vapaaehtoiset varaukset, poistoero ja rahastot, jotka ovat kirjattaessa vähentäneet tilikauden ylijäämää. Ylijäämä lasketaan siten ­edellisten tilikausien ja tilikauden yli- tai alijäämän sekä vapaaehtoisten varausten, poistoeron ja tuloksesta muodostettujen rahastojen summana.

Lakiin on lisätty myös tarkentava säännös alijäämän ­lisäyksen kattamiskaudesta. Kun kunnan tase muuttuu alijäämäiseksi, alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Tässä samassa ajassa tulee kattaa myös talousarvion laadintavuonna tai sen jälkeen kertynyt alijäämä. Alijäämän lisäyksellä ei siten ole uutta erillistä määräaikaa, vaan alkuperäisen alijäämän kattamiskauden päättyessä taseen yli- tai alijäämäerät eivät saa olla negatiiviset. Muutos on teknisluonteinen, ja sääntely vastaa voimassa olevaa sääntelyä, jolla estetään alijäämän kattamisen ­siirtäminen eteenpäin taloussuunnitelmassa. Jos taseeseen kertynyt alijäämä saadaan katetuksi säädettyä aikaa nopeammassa ajassa, ylijäämäinen tilinpäätös, jolla kertynyt alijäämä saadaan katetuksi, katkaisee kattamiskauden. Sen jälkeen ­seuraavina tilikausina mahdollisesti kertyvän alijäämän johdosta alkaa uusi kattamiskausi.

Taloussuunnitelmassa on päätettävä yksilöidyistä toimenpiteistä, joilla alijäämä on katettava. Talouden tasapainottamisen tai alijäämän kattamisen keinojen tulee olla ensisijaisesti reaalitalouden keinoja eli tulojen lisäyksiä tai menojen vähennyksiä. Tällaisena keinona ei voida pitää kunnan taseen peruspääoman alentamista alijäämän kattamiseksi, joka merkitsisi kertyneen nettovarallisuuden käyttöä palvelujen rahoittamiseen. Peruspääoman alentaminen kirjanpidon keinona tase-erien välisenä siirtona on sallittu vain poikkeustapauksessa. Alentaminen olisi mahdollista silloin, kun kunnan palvelutoiminta supistuu pysyvästi ja tämän vuoksi pitkäaikaisen rahoituksen tarve vähenee. Peruspääoman alentaminen olisi mahdollista esimerkiksi, jos lailla muutetaan kuntien tehtäviä ja jos muutos vaikuttaa kunnan omaisuuteen ja rahoituksen tarpeeseen.

Uutta sääntelyä on alijäämän kattamiskausi kuntaliitostilanteissa. Kuntarakennelaissa tarkoitetun uuden kunnan alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa kuntajaon muutoksen voimaantulosta.

Arviointimenettelyn johdosta tehtävät toimenpiteet sitovammiksi

Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyyn (niin sanottu kriisikuntamenettely) perustuvan toimenpideohjelman käsittelyyn tehtiin eräitä tarkennuksia (118 §). Tarkoituksena on päätettyjen toimenpiteiden kytkeminen osaksi kunnan taloussuunnittelua ja raportointia. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat valtuuston päätöksiä toimenpide-ehdotuksista. Valtuuston päätökset voivat sisältää myös päätöksen yksittäisen toimen­piteen muuttamisesta tai toteuttamatta jättämisestä, jos talous on mahdollista saada tasapainoon ja palvelut turvattua muilla keinoilla. Toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys toimen­piteiden toteutumisesta ja riittävyydestä tilikaudella, ja selvitys on saatettava myös valtiovarainministeriön tietoon. Tarkastuslautakunnan tulee arvioida osana tasapainotuksen toteutumista myös toimenpideohjelman toteutumista. Tilintarkastajan tehtäviin kuuluu tarkastaa toimintakertomuksen sisältämä selvitys sekä valtuuston toimenpide-ehdotuksia koskevan päätöksen noudattaminen.

Jatkossa valtiovarainministeriön ratkaisu kuntarakennelaissa tarkoitetun erityisen selvityksen tarpeellisuudesta on mahdollista tehdä uutta arviointimenettelyä käynnistämättä, jos arviointimenettelyssä olleen kunnan päättämät toimenpiteet eivät ole toteutuneet ja kunta edelleen täyttää kriisikunnan ­kriteerit. Erityisen selvityksen käynnistäminen ei voi tapahtua uutta arviointimenettelyä käynnistämättä pelkästään ­yksittäisten toimenpiteiden toteutumattomuuden takia, jos kunnan on mahdollista tasapainottaa taloutensa muilla keinoilla. Valtiovarainministeriön ratkaisu voitaisiin tehdä ­toimenpideohjelman aikana. Jos kunnan talous olisi saatu kunnan päättämillä toimenpiteillä kuntoon ja sen jälkeen talous heikkenisi, tulisi päättää uudesta kunnan arviointimenettelystä.

Arviointimenettelyn käynnistäminen ja erityisen ­selvityksen käynnistäminen ovat edelleen harkinnanvaraisia. ­Harkinnassa voidaan huomioida kertaluonteisesti kunnan tuloihin tai menoihin vaikuttavat tekijät. Tällaisia voivat olla esimerkiksi arvonalentumiskirjaukset käyttämättä jäävistä tai sisäilma­ongelmaisista kiinteistöistä.

Arviointimenettelyn käynnistäminen ja erityisen selvityksen käynnistäminen ovat edelleen harkinnanvaraisia.

Pääomalainan antamista selkeytettiin

Lainan taikka takauksen tai muun vakuuden antamista koskevaa 129 §:ää muutettiin pääomalainan antamisen huomioimiseksi. Kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vakuuksilla tai vastavakuuksilla. Muutoksella tarkennettiin sitä, että vakuuksien ­vaatiminen ei koske osakeyhtiölain tai osuuskuntalain mukaista pääomalainaa. Kunta voi siten antaa pääomalainan, jos laina ei vaaranna kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä, eikä siihen sisälly merkittävä taloudellista riskiä. Kunnan on lisäksi otettava huomioon pääomalainaa antaessaan Euroopan unionin valtiontukisäännökset.

Sopimusten hallinnasta määräykset hallintosääntöön

Kunnan hallintosäännössä tulee jatkossa olla tarvittavat määräykset sopimusten hallinnasta (90 §). Kunnan lisääntyneen sopimusperusteisen palvelutuotannon ja sopimusten taloudellisen merkityksen vuoksi sopimusten hallinnan ja valvonnan merkitys kunnan taloudelle ja toiminnalle on huomattava. Sopimuksin tuotettavien palvelujen kokonaisuus on kunnan riskienhallinnassa huomioitava asia. Hallintosäännön sopimusten hallintaa koskevat määräykset koskevat esimerkiksi sopimuksiin liittyvää toimivaltaa, vastuita, ohjeiden antamista ja sopimusten valvontaa sekä riskien hallintaa. Lisäksi hallintosäännön määräykset voisivat koskea sopimusten johtamista ja esimerkiksi palvelujen hankkimista koskevien periaatteiden määrittämistä.

Sopimusten hallinnasta ja valvonnasta voi syntyä merkittäviä taloudellisia säästöjä ja palvelutoiminnan tehostumista. Lisäksi on mahdollista ennaltaehkäistä sopimusriskien toteutumista. Sopimusten hallinnan ja noudatettavien käytäntöjen tarkentamisella voidaan muun muassa varmistaa sopimuksen toteutuminen, valvonta ja raportointi. Muutos ei velvoita kuntia hankkimaan esimerkiksi sopimuksen hallintaan tarkoitettuja tietojärjestelmiä. Määräykset tulee ottaa kunnan hallintosääntöön vuoden 2021 loppuun mennessä.

Rahoitustoiminnan periaatteet valtuuston päätettäväksi

Valtuuston tehtäviä koskevaan 14 §:ään lisättiin rahoitus­toiminnan perusteista päättäminen vastaavasti kuin varallisuuden hoidosta ja sijoitustoiminnan perusteista päättäminen. Rahoitustoiminnalla tarkoitetaan pitkä- ja lyhytaikaista rahoituksen hankintaa, joka voidaan toteuttaa erilaisilla rahoitusinstrumenteilla, kuten pitkä- ja lyhytaikaisilla lainoilla, kuntatodistuksilla tai erilaisilla vuokrausmalleilla. Rahoituksen riskien suojaukseen käytetään lisäksi erilaisia johdannaisia, kuten koronvaihtosopimuksia. Kunnan yleistä toimialaa ­koskee ­spekulatiivisen toiminnan kielto, joten johdannaisia voidaan käyttää ainoastaan suojaamistarkoituksessa. Rahoituksen hankintaan liittyvissä instrumenteissa, kuten johdannaisissa, voi olla varallisuuden ja sijoitusten tavoin riskejä, joilla toteutuessaan voi olla merkittäviä vaikutuksia kunnan talouteen.

Valtuuston tulisi rahoitustoiminnan perusteista koskevassa päätöksessä ottaa kanta esimerkiksi siihen, minkä tyyppistä rahoitusta kunta käyttää, millaisia rahoitus- ja johdannais­instrumentteja voidaan hyödyntää ja minkälaiset riskit ­voivat olla hyväksyttäviä. Käytännön toimivalta varallisuuden ­hoidossa sekä rahoitus- ja sijoitustoiminnassa on edelleen mahdollista ja perusteltua siirtää muille kunnan viranomaisille ­hallintosäännöllä.

Uudet säännökset kuntayhtymien rakennejärjestelyistä

Kuntalakiin lisättiin uudet säännökset kuntayhtymien yhdistymisestä (62 a §) ja kuntayhtymän jakautumisesta (62 b §). Laissa on säännökset järjestelyjen tavoista, oikeusvaikutuksista ja päätöksenteosta. Kuntayhtymää koskevat rakenne­järjestelyt voidaan siis jatkossa tehdä kuntalain säännösten perusteella ilman edeltävää purkumenettelyä jäsenkuntiin. Kuntayhtymät voivat yhdistyä siten, että yksi tai useampi kuntayhtymä yhdistyy yhteen vastaanottavaan kuntayhtymään taikka kunta­yhtymät yhdistyvät yhdeksi uudeksi kuntayhtymäksi. Kunta­yhtymän jakautuminen voi tapahtua uuteen, jakautumisen yhteydessä perustettavaan kuntayhtymään tai olemassa olevaan vastaanottavaan kuntayhtymään. Jakautuminen voidaan tehdä myös niin, että kuntayhtymä jakautuu vain osittain, ­jolloin se ei lakkaa, vaan osa sen toiminnasta siirtyy toimintaa jatkaville kuntayhtymille.

Järjestelyissä henkilöstö, luvat, varat, oikeudet, velat ja sitoumukset siirtyvät sellaisinaan. Omaisuus ja velat siirtyvät kirjanpitoarvosta. Järjestelyistä päättäminen kuuluu kuntayhtymien jäsenkuntien valtuustoille, jotka hyväksyvät yhdistymissopimuksen tai jakautumissopimuksen. Kyseisten sopimusten vähimmäissisällöstä säädetään laissa.

Muita tehtyjä muutoksia

Laissa ei enää säädetä liikelaitokselle annettavia sitovia tavoitteita. Valtuusto voi asettaa liikelaitokselle toimintaa parhaiten edistäviä taloudellisia ja toiminnallisia tavoitteita.

Lisäksi muun muassa kuntatalousohjelmaa, kuntayhtymän perussopimusta, tilintarkastajan tehtäviä sekä vaalikelpoisuutta tarkastuslautakuntaa koskevaan sääntelyyn tehtiin pienempiä sisällöllisiä muutoksia ja teknisluonteisia tarkistuksia. Näitä ja muita muutoksia on kuvattu hallituksen esityksessä HE 242/2020.

Asiantuntijana
Mervi Kuittinen hallitusneuvos, valtiovarainministeriö
Pasi Leppänen neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö
JulkishallintoUusimmat Artikkelit
Katso kaikki