Kuntien valtionavut – almuja ja armopaloja vai valtion tapa osallistua arkisten palvelujen rahoittamiseen?

Lasten halutaan aloittavan ensimmäisen vieraan kielen opiskelu jo ekaluokalla. Suomen velanottoa halutaan hillitä ja valtion menoja vähentää. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tärkeyttä halutaan korostaa. Yli 64-vuotiaiden suhteellinen osuus kasvaa väestön ikään­tyessä. Talouden suhdanne kiihdyttää kysyntää, jolloin hinnat, palkat ja kustannustaso nousevat.

Valtio ei ylläpidä sairaaloita tai järjestä varhaiskasvatusta, vaan osallistuu kansalaisten arkisten peruspalvelujen järjestämiseen rahoittamalla kuntapalveluita valtionavuilla. Kaikki edellä luetellut talouteen vaikuttavat muutokset johtavat valtion kunnille myöntämien valtionapujen muutokseen.

Valtionavut ovat tärkein työkalu, kun valtio pyrkii tasapainottamaan kuntataloutta. Lisäksi valtionapuja voidaan – ainakin yrittää – käyttää kuntien toiminnan ohjaamiseen politiikanteon välineenä.

Valtionavut ovat noin neljännes kuntien tuloista ja viidennes valtion menoista

Kuntien verorahoitus koostuu verotuloista ja valtionavuista. Koko maan tasolla verotulot ovat kuntien tärkein tuloerä. Niillä rahoitetaan yli puolet noin 45 miljardin euron kuntataloudesta. Valtionavut ovat 12 miljardin euron kokonaisuus ja verotu­lojen jälkeen seuraavaksi suurin tuloerä ennen toimintatuotoiksi kutsuttavia maksu- ja myyntituottoja.

Valtion taloudessa kuntien valtionavut näyttäytyvät menona. Valtion noin 60 miljardin euron kokonaismenoista kuntien valtionavut ovat viidennes. Kunnille myönnettävien valtionapujen merkittävyyttä valtion budjetissa kuvaa se, että valtiovarainministeriön momentti 28.90.30. ”Valtionosuus kunnille peruspalvelujen järjestämiseen” on suurin yksittäinen valtion talousarvion momentti.

Valtionavut koostuvat valtionosuuksista ja valtionavustuksista

Valtionavuiksi kutsutaan kaikkia valtiolta kuntiin suuntautuvia rahavirtoja. Valtionavut (12,0 mrd. €) jakautuvat valtionosuuksiin (10,7 mrd. €) ja valtionavustuksiin (1,3 mrd. €).

Suurin osa valtion rahoituksesta ohjataan kuntiin valtionosuuksina. Kuntien valtionosuusjärjestelmä on jakautunut hallinnollisesti kahteen osaan. Valtionosuuksia myöntävät sekä valtiovarainministeriö että opetus- ja kulttuuriministeriö.

Valtiovarainministeriön momentti 28.90.30. ”Valtionosuus kunnille peruspalvelujen järjestämiseen” on suurin yksittäinen valtion talousarvion momentti.

Valtionosuudet ovat kokonaisuudessa yleiskatteista tuloa kunnalle. Tämä tarkoittaa, että kunta saa vapaasti käyttää sille myönnetyt valtionosuudet peruspalvelujensa rahoittamiseen. Valtionosuuksien käytöstä ei raportoida.

Valtionavustukset ovat tiettyyn kustannukseen, hakumenettelyyn tai hankkeeseen sidottua korvamerkittyä valtion rahoitusta. Valtionavustuksia haetaan ja niiden käyttöä raportoidaan ja valvotaan. Valtionavustuksia myönnetään useista minist­eriöistä ja niiden määrä ja teemat vaihtelevat. Suurin osa valtionavustuksista myönnetään kehittämishankkeisiin.

Valtionosuuksilla tasataan kuntien välisiä eroja

Suomalaiset saavat vapaasti asettua asumaan haluamaansa paikkaan. Perustuslaki takaa kaikille kansalaisille yhtäläiset oikeudet lailla säädettyihin peruspalveluihin. Tämä tarkoittaa, että jokaisella kaupungilla ja kunnalla sijainnistaan, väestöstään ja varallisuudestaan huolimatta pitää olla tosiasialliset mahdollisuudet näiden palvelujen järjestämiseen kuntalai­silleen. Koska kuntien välillä on suuria eroja erityisesti palvelutarpeessa ja tuloissa, tarvitaan järjestelmä, joka tasaa kuntien välisiä eroja. Valtionosuusjärjestelmää käytetäänkin myös kuntien välisenä tasausjärjestelmänä.

Valtionosuusjärjestelmä tasaa kuntien välisiä eroja sekä palvelujen järjestämisen kustannuksissa että tuloissa. Rakenteel­lisesti Suomen kuntien valtionosuusjärjestelmä koostuu kahdesta osasta, kustannuserojen tasauksesta ja tulopohjan tasauksesta (verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus).
Kustannuserojen tasauksessa huomioidaan niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat kuntien välisiin eroihin palvelujen järjestämisen kustannuksissa (valtionosuuden määräytymisperusteet). Tällainen on esimerkiksi kunnan väestörakenne.

Tulopohjan tasauksessa verrataan verotuloja kuntien välillä. Niiden kaupunkien ja kuntien, joiden verotulot ovat keskimääräistä suuremmat, valtionosuutta vähennetään (tasausvähennys), ja vastaavasti verotuloiltaan heikompien kuntien ja kaupunkien valtionosuutta lisätään (tasauslisä).

Kuntien välisen tasauksen tasolle tai toteutustavalle ei ole yhtä oikeaa, esimerkiksi taloustieteellisestä tutkimuksesta johdettavaa mallia. Kuntien välisen tasauksen voimakkuus onkin mitä suuremmassa määrin poliittinen arvovalinta. Tämän takia kuntien välinen tasaus valtionosuuden laskentaperusteineen ja tasauksen tasoineen on uudistushalujen kohteena hallituskausi ja uudistus toisensa jälkeen.

Valtionosuudet perustuvat kuntalaisten ja alueen ominaisuuksiin sekä tiettyihin sivistystoimen toteumatietoihin

Valtionosuutta myönnetään sosiaali- ja terveystoimen sekä sivistystoimen palvelujen järjestämiseen (valtionosuustehtävät). Valtionosuuspohjalla tarkoitetaan valtionosuuteen oikeuttavien kustannusten yhteismäärää.

Suurin osa valtionosuuksista myönnetään kaupungeille ja kunnille peruspalvelujen valtionosuutena valtiovarain­ministeriöstä. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää valtionosuutta kunnille ja muille opetuksen järjestäjille tiettyihin sivistystoimen oppilas-, tunti-, henkilötyövuosi- ja muihin toteumatietoihin perustuen.

Suomessa valtionosuudet ovat laskennallisia. Laskennallinen valtionosuus tarkoittaa, että kunnille myönnettävä valtionosuus ei perustu todellisiin kustannuksiin, vaan laskennalliseen menettelyyn, jossa huomioidaan erilaisia kuntien kustannus- ja tulopohjaeroihin vaikuttavia tekijöitä (valtionosuuden määräytymisperusteet).

Valtionosuuden laskenta- eli määräytymisperusteita ovat muun muassa ikärakenne, sairastavuus, vieraskielisten määrä, työpaikkaomavaraisuus, kielisuhde ja asukastiheys. Kun nämä kuntakohtaiset tiedot yhdistetään vuosittain päätettäviin valtionosuuden perushintoihin, saadaan jokaiselle kunnalle määritettyä valtionosuuden perusteena käytettävä laskennallinen kustannus. Kaikkien kuntien laskennallisten kustannusten yhteissummasta valtio rahoittaa valtionosuusprosentin osoittaman osuuden, tällä hetkellä noin neljänneksen. Loppuosa on kunnan omarahoitusosuutta. Se jää kuntien vero- ja muilla tuloillaan itse rahoitettavaksi.

Lukioiden ja ammatillisen koulutuksen valtionosuutta kutsutaan yksikköhintarahoitukseksi. Yksikköhintarahoitus on valtionosuuden tapaan laskennallista ja perustuu tiettyihin toisen asteen koulutusta kuvaaviin opiskelija- ja muihin toteumatietoihin. Yksikköhintarahoitus myönnetään suoraan koulutuksen järjestäjälle. Vaikka koulutuksen järjestäjän näkö­kulmasta yksikköhintarahoitus näyttäytyy täysimääräisenä valtiolta tulevana rahoituksena, taustalla, osana valtionosuus­laskentaa yksikköhintarahoitus kuitenkin jakautuu valtion (1/4) ja kunnan (3/4) rahoittamaan osuuteen.

On tärkeää huomata, että monimutkaisesta ja yksityis­kohtaisesta laskennasta huolimatta mitään osaa valtionosuuksista tai toisen asteen koulutuksen yksikköhintarahoituksesta ei ole korvamerkitty tiettyjen toimintojen, tehtävien, sektorin tai kustannusten käyttöön. Tämä tarkoittaa, että valtionosuudet ovat kunnan taloudessa yhtä vapaasti käytettävä tuloerä kuin verotulot. Vapaus päättää tulojen käytöstä vahvistaa kunnallista itsehallintoa.

Valtionosuudet muuttuvat vuosittain

Kunnalle myönnettävä valtionosuus muuttuu vuosittain. Muutokset voidaan jakaa automaattisiin eli lakiin perustuviin ja poliittisista päätöksistä johtuviin muutoksiin.

Valtionosuuteen vuosittain tehtäviä automaattimuutoksia ovat kustannustason muutoksen huomioon ottaminen eli indeksikorotus, asukas- ja muiden valtionosuuden laskennassa käytettävien lähdetietojen päivittyminen ja kustannustenjaon tarkistus, jossa valtionosuuteen oikeuttavia todellisia kustannuksia verrataan valtionosuuden perusteena käytettävän laskennallisen kustannuksen määrään koko maan tasolla. Vaikka valtionosuudet eivät suoraan perustu kuntien todellisiin kustannuksiin, kustannustenjaon tarkistuksen kautta koko maan yhteen lasketut valtionosuuden laskennalliset kustannukset ja kuntien peruspalvelujen todelliset kustannukset yhdistyvät toisiinsa vuosittain. Tämä on tärkeää rahoituksen riittävyyden arvioinnin näkökulmasta (rahoitusperiaate).

Valtionosuutta muuttavista poliittisista päätöksistä yleisimpiä ovat kuntien tehtävien ja velvoitteiden muutokset. Kun kuntien lainsäädäntöä muutetaan, vaikuttaa se lähes aina myös valtionosuuteen. Ajankohtaisin esimerkki syksyllä 2020 on oppivelvollisuuden laajentaminen ja sen vaikutus kuntien menoihin mutta myös valtionosuuksiin. Muita valtionosuuksiin vaikuttavia poliittisia päätöksiä ovat esimerkiksi suorat, valtion talouden tasapainottamiseksi tehdyt valtionosuusleikkaukset ja valtionosuusuudistukset, joissa muutetaan valtionosuuskriteereitä tai muita laskentaperusteita.

Parhaimmillaan valtionavustukset täydentävät perusrahoitusta – huonoimmillaan romuttavat sen

Valtionosuus on siis valtion perusrahoitusta kuntien laki­sääteisiin peruspalveluihin. Valtionavustukset täydentävät tätä perusrahoitusta.

Parhaimmillaan valtionavustukset ovat toimiva ja hyvin kohdennettavissa oleva kannustin kehittämishankkeiden ja uusien, poliittisesti tärkeiksi arvioitujen teemojen edistämiseen. Valtionavustukset ovat poliitikoille työkalu konkretisoida arvovalinnat hankkeiksi ja edelleen kunnille myönnettäviksi euromääriksi, mikäli valtiontalouden tilanne tällaisen lisärahoituksen mahdollistaa.

Valtion taloustilanteen heikennyttyä valtionavustuksiin käytettävissä olevat eurot ovat viime vuosina pienentyneet. Koska poliitikoilla on kuitenkin ollut tahtoa edistää tärkeäksi kokemiaan hankkeita, tämä on johtanut tilanteeseen, jossa samaan aikaan kuntien lakisääteisiin tehtäviin tarkoitettua valtionosuutta on leikattu ja toisaalta korvamerkittyjä, tiettyyn hakumenettelyyn ja kustannukseen sidottuja valtionavustuksia esimerkiksi kuntien digitalisaation edistämiseen ja varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen hankkeisiin on lisätty.

Valtionosuuksilla keskeinen rooli kuntataloudessa myös tulevaisuudessa

Oli kaupungin tai kunnan tulevaisuuden näkymä sitten elinvoiman säilyttäminen, vahvan kasvun mahdollistaminen tai hallittu supistuminen, lakisääteiset peruspalvelut tulee turvata jokaisessa kaupungissa ja kunnassa.

Kuntatalouden kestävyys edellyttää riittävää valtion­rahoitusta, joka ohjataan kuntiin ennakoitavalla ja oikeudenmukaisella valtionosuusjärjestelmällä. Rahoituksen yleiskatteisuus lisää kunnan päätösvaltaa ja vahvistaa itsehal­lintoa. Siksi valtionavustuksiin tulee suhtautua varauksella.

Kuntien erilaisuus tulee ottaa huomioon rahoitusperusteissa niin kauan, kun kaikilla kunnilla maan eri osissa on yhtäläiset velvoitteet järjestää peruspalvelut kaikille kuntalaisilleen. Tämä tarkoittaa, että kuntien välistä taloudellisten edellytysten tasausta tarvitaan jatkossakin, kuntien erkaantuessa jopa nykyistä enemmän.