Kunnan tarkastuslautakunta ja tilintarkastaja valvovat laajasti kunnan varojen käyttöä
Kunnassa ulkoista valvontaa toteuttavat tarkastuslautakunta ja tilintarkastaja, joilla on molemmilla laissa säädetyt tehtävät. Kunnanvaltuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä arvioinnin järjestämistä varten. Valtuusto myös valitsee tarkastuslautakunnan esityksestä kunnan tilintarkastajaksi tilintarkastusyhteisön. Kunnan tilintarkastajan tehtäviin kuuluvat kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastamisen lisäksi myös hallinnon, valtionosuuksien perusteiden sekä sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan tarkastaminen. Kuntayhtymän tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tehtävät ovat samat kuin kunnissa.
Tarkastuslautakunta järjestää hallinnon ja talouden tarkastuksen
Kunnan tarkastuslautakunnan tehtävänä on valmistella valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat. Näihin kuuluvat esimerkiksi tilintarkastajan valinta sekä tilinpäätöksen hyväksyminen ja vastuuvapauden myöntäminen tilivelvollisille. Lisäksi lautakunta valmistelee omalta osaltaan esitykset hallintosäännön määräyksiksi ja talousarvioksi. Tarkastuslautakunnan tehtäviin kuuluu myös kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittaminen. Tämä toteutetaan tavallisesti siten, että kunnan tilintarkastaja toimii myös kunnan tytäryhteisöjen tilintarkastajana.
Kunnan tilintarkastajan tulee noudattaa valtuuston ja tarkastuslautakunnan antamia ohjeita, jos ne eivät ole ristiriidassa lain, hallintosäännön tai julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan kanssa. Käytännössä tilintarkastaja tekee yhteistyötä tarkastuslautakunnan kanssa ja tarkastuslautakunta seuraa tilintarkastuksen etenemistä. Tilintarkastaja muun muassa esittelee tilintarkastussuunnitelman vuosittain tarkastuslautakunnalle sekä raportoi lautakunnalle tarkastuksen etenemisestä ja tehdyistä havainnoista säännöllisesti myös tarkastuksen aikana.
Tarkastuslautakunta arvioi tavoitteiden saavuttamista
Kunnan tarkastuslautakunnan omana päätehtävänä on arvioida, ovatko valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet sekä onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Lautakunta arvioi talousarviossa esitettyjen tavoitteiden lisäksi myös kunnan toiminnan tarkoituksenmukaisuutta laajemmin. Jos kunnan taseessa on kertynyttä alijäämää, tarkastuslautakunta arvioi miten kunta on onnistunut tasapainottamaan talouttaan ja ovatko toimenpiteet riittäviä.
Kuntalain mukaan tarkastuslautakunta laatii arviointisuunnitelman ja antaa valtuustolle kultakin vuodelta arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset. Arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä. Lautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arvioinnin tuloksista jo kesken tilikauden. Arvioinnin pääpaino on siinä, miten hyvin kunta onnistuu järjestämään palvelut asukkailleen. Arviointikertomuksessa ja muissa selvityksissä tarkastuslautakunta esittää huomioita esimerkiksi palvelujen saatavuudesta ja laadusta.
Tarkastuslautakunnalla on tehtäviään varten laaja tietojensaantioikeus. Kuntalain mukaan tarkastuslautakunnalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta tiedot ja nähtävikseen asiakirjat, joita se pitää tarpeellisina arviointitehtävän hoitamiseksi. Tiedonsaantioikeus on lautakunnalla toimielimenä, ei sen yksittäisellä jäsenellä.
Kunnan tilintarkastajaksi valitaan aina tilintarkastusyhteisö
Kuntalain mukaan kunnan tilintarkastajaksi on valittava tilintarkastusyhteisö, jonka on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHT-tilintarkastaja eli julkishallinnon ja -talouden tilintarkastukseen erikoistunut tilintarkastaja. Tilintarkastaja toimii tehtävässään virkavastuulla.
Tilintarkastaja voidaan kunnassa valita kerralla enintään kuudeksi vuodeksi. Kunnan tilintarkastaja on valittava noudattaen lakia julkisista hankinnoista.
Kunnan tilintarkastaja tarkastaa hallinnon ja talouden laillisuutta
Kunnan tilintarkastajan tehtävistä määrätään kuntalaissa. Tilintarkastuslain mukaan tilintarkastuksen kohteena ovat kirjanpito, tilinpäätös ja hallinto. Kunnissa tarkastuksen kohteena ovat näiden lisäksi valtionosuuksien perusteista annettujen tietojen oikeellisuus sekä se, onko kunnan sisäinen valvonta ja riskienhallinta sekä konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. Kunnissa tilintarkastajan tehtävät ovat siis laajemmat kuin yksityisen sektorin tilintarkastuksissa.
Hallinnon tarkastuksessa tarkastetaan, onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja valtuuston päätösten mukaisesti. Kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastukseen sisältyy aina myös toimintakertomuksen tarkastus, koska kunnassa toimintakertomus on osa tilinpäätöstä. Kaikkien kuntien on lisäksi laadittava konsernitilinpäätös tai konsernitilinpäätöstä vastaavat tiedot. Valtionosuuksien perusteista annettujen tietojen oikeellisuutta tarkastetaan kunnan raportoimien toiminta- ja taloustietojen perusteella. Kunnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan järjestämistä tarkastetaan tavallisesti riskiperusteisesti, mutta se voi sisältää esimerkiksi palveluhankintojen, investointien, erilaisten talouden prosessien, riskikartoitusten ja riskien hallinnan sekä konsernijohdon toteuttaman tytäryhteisöjen valvonnan tarkastamista.
Kuntalain mukaan tilintarkastajalla on oltava edellytykset riippumattoman ja riittävän laajan tilintarkastuksen toimittamiseen ja tilintarkastuksessa tulee noudattaa julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa. Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa poikkeaa tilintarkastuslain mukaisissa tilintarkastuksissa noudatettavista kansainvälisistä tilintarkastusstandardeista (ISA). Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa ei sisällä yhtä yksityiskohtaista ohjeistusta tilintarkastuksen tekemiseen, ja toisaalta se huomioi kuntien tilintarkastajien laajemmat tehtävät. Julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan mukaan tilintarkastaja voi kuitenkin käyttää ISA-standardeja täydentämään julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa.
Myös tilintarkastajalla on laaja tietojensaantioikeus. Kuntalain mukaan tilintarkastajalla on oikeus saada kunnan viranomaisilta ja kuntakonserniin kuuluvilta yhteisöiltä ja säätiöiltä tiedot ja nähtävikseen asiakirjat, jotka ovat tarpeellisia tarkastustehtävän hoitamiseksi.
Tilintarkastaja raportoi kuntalain mukaisten tehtäviensä tuloksista
Tilintarkastaja antaa valtuustolle osoitetun tilintarkastuskertomuksen toukokuun loppuun mennessä. Tilintarkastuskertomuksessa tulee esittää tarkastuksen tulokset. Kertomuksessa on myös esitettävä, voidaanko tilinpäätös hyväksyä ja voidaanko toimielinten jäsenille ja tehtäväalueiden johtaville viranhaltijoille (tilivelvolliset) myöntää vastuuvapaus.
Osana julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa on julkaistu mallit kuntien tilintarkastuskertomuksista sekä malleja kertomusten mukauttamisesta eri tilanteissa. Tyypillisiä tilintarkastuskertomuksessa raportoitavia mukautuksia ovat esimerkiksi poikkeamat talousarviosta ja puutteet sisäisessä valvonnassa.
Jos kunnan tilintarkastaja havaitsee, että kunnan hallintoa ja taloutta on hoidettu vastoin lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutunut vahinko ole vähäinen, tilintarkastuskertomuksessa on tehtävä asiasta muistutus. Tarkastuslautakunnan on hankittava muistutuksesta asianomaisen selitys sekä kunnanhallituksen lausunto. Valtuusto päättää toimenpiteistä, joihin tarkastuslautakunnan valmistelu, tilintarkastuskertomus ja siinä mahdollisesti tehty muistutus antavat aihetta.
Jos tilintarkastaja havaitsee tarkastuksen aikana olennaisia epäkohtia, on tilintarkastajan ilmoitettava niistä viipymättä kunnanhallitukselle tilintarkastuspöytäkirjassa. Tilintarkastuspöytäkirja annetaan tiedoksi myös tarkastuslautakunnalle.
PRH valvoo myös kuntien tilintarkastajia
Tilintarkastuslakiin perustuva tilintarkastajien hyväksyminen ja valvonta on ollut keskitettynä Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH) tilintarkastusvalvontaan vuodesta 2016 alkaen. Tilintarkastusvalvonta valvoo tilintarkastuksen laatua ennakkoon laaduntarkastuksilla ja jälkikäteen yksittäistapauksissa tutkinnan kautta.
Laaduntarkastus on kaikille tilintarkastajille pakollinen joko kolmen tai kuuden vuoden välein riippuen siitä, millaisia asiakkaita tilintarkastajalla on. Tilintarkastusvalvonta voi ottaa tilintarkastajan toiminnan tutkintaan ilmoituksen tai muun yhteydenoton perusteella, sekä oma-aloitteisesti, jos tilintarkastusvalvonta katsoo olevan syytä tilintarkastajan toiminnan lainmukaisuuden selvittämiseen. Tilintarkastusvalvonta julkaisee vuosittain tietoja muun muassa tehdystä valvonnasta ja sen tuloksista. Vuodesta 2021 alkaen tilintarkastusvalvonta on raportoinut erikseen julkishallinnon tilintarkastajien laaduntarkastusten tulokset.
Tarkastuksella on merkittävä rooli varojen käytön valvonnassa
Valtiovarainministeriön kuntapolitiikan kehittämistyössä etsittiin ratkaisuja kuntien nykyisiin ja tuleviin haasteisiin ja ongelmiin (Valtiovarainministeriö, Kuntapolitiikka käännekohdassa? Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuuden skenaariot, 2022). Kehittämistyön loppuraportissa on muun muassa todettu, että kunnan tulisi perustaa päätöksentekonsa oikeaan ja varmennettuun tietoon kunnan toimintaympäristöstä ja kunnan omien päätösten vaikutuksista. Oikean tiedon varmentamisessa tarkastuksella on merkittävä rooli. Kunnan talouden kehittyminen ja kokonaistaloutta koskevien tavoitteiden toteutumisen ennakointi tulisi kytkeä osaksi jatkuvaa tarkastuslautakunnan arviointityötä. Tarkastuslautakunta arvioi edelleen kuntastrategian ja asetettujen muiden kuin taloudellisten tavoitteiden toteutumista.
Hankintalain mukaista tilintarkastuksen kilpailuttamista pidetään osin ongelmallisena. Ongelmina on pidetty muun muassa kilpailuttamisen kriteerien painottumista hintaan sekä tilintarkastajan käytettävissä olevien tarkastuspäivien määrittämistä etukäteen (esimerkiksi Oulasvirta ym., Kuntien tilintarkastuksen laatu ja toimivuus, 2021). Kilpailutusten käytännöt ovat voineet johtaa osaltaan kuntien tilintarkastuksen alhaisiin hintoihin ja osin riittämättömiin resursseihin, jolloin vaarana on tilintarkastuksen laadun heikkeneminen.
Kunnan tilintarkastusta voitaisiin kehittää lain muutosten lisäksi niin kutsutuilla pehmeillä keinoilla esimerkiksi julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan avulla ja raportointikäytäntöä parantamalla. Lisäksi olisi tarpeen pohtia, millä tavalla voitaisiin nykyistä paremmin varmistaa tilintarkastuksen riippumattomuus sekä riittävä resursointi.
