Ennakkopäätösvalitus suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Verolainsäädäntöämme on muutettu siten, että tuloverotuksessa, kiinteistöverotuksessa sekä perintö- ja lahjaverotuksessa on mahdollistettu niin sanotun ennakkopäätösvalituksen tekeminen oikaisuvaatimusmenettelyssä annetusta verotuksen oikaisulautakunnan päätöksestä suoraan korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Myös muita muutoksia on tullut. Verotuksen ennakollista oikeusturvajärjestelmää on yhtenäistetty siten, että tuloverotuksen ennakkotietomenettely on korvattu ennakkoratkaisumenettelyllä ja ratkaisut säädetty valituskelpoisiksi.

Arvonlisäverotuksessa, varainsiirtoverotuksessa ja arpajais­verotuksessa on otettu käyttöön menettely, joka siirtää muutoksenhaussa prosessinjohdon selkeämmin hallinto-oikeudelle. Myös eräisiin muihin verotuksen muutoksenhakumenettelyihin on tullut yhtenäistäviä ja selkeyttäviä muutoksia.

Verosta vapauttamista koskevien säännösten muuttaminen liittyy siihen, mikä taho tekee asiassa päätökset. Verohallinnon kantamien verojen ja maksujen lykkäystä sekä maksujärjestelyä koskevat säännökset on yhdistetty maksujärjestelyksi. Verotililaissa säädettyä myöhästymismaksua on lievennetty. Myös monia muita muutoksia tehtiin.

Muutoksia verolainsäädäntöön tuli näin runsaasti. Lait tulivat voimaan pääsääntöisesti vuoden 2013 alusta. Ennakko­päätösvalitusta koskeva muutos tulee voimaan vasta vuoden 2014 alusta.

Miksi muutoksiin ryhdyttiin?

Veroasioiden oikeudenkäyntien käsittelyajat ovat olleet varsin pitkiä. Tämä koskee yleisesti muutoksenhakuja kaikissa veroasioissa, mutta erityinen merkitys koko verojärjestelmän toimivuuden kannalta on ollut niiden tapausten käsittelyajan pituudella, joilla on vaikutusta puheena olevaa tapausta yleisemmin. Tällaisia ovat ne tapaukset, jotka menevät KHO:n käsiteltäviksi.

Uuden ennakkopäätösvalitusta koskeva menettelyn on arvioitu nopeuttavan laintulkintaa koskevan oikeuskäytännön­ syntymistä ja edistävän verotuksen ennakoitavuutta, yhtenäisyyttä ja oikeusvarmuutta. Menettelyllä tavoitellaan vastaavia etuja kuin yleisissä tuomioistuimissa käyttöön otetussa ennakkopäätösvalitusmenettelyssä.

Toinen oikeusturvan kannalta merkityksellinen muutos koskee tuloverotuksen ennakkotietoja, jotka ovat nyttemmin valituskelpoisia ennakkoratkaisuja. Tuloverotuksen ennakkotietojen saattaminen valituskelpoisiksi ennakkoratkaisuiksi on osoittautunut käytännössä tarpeelliseksi. Eri verolajien menettelyiden epäyhtenäisyys on tullut käytännössä esille muun muassa silloin, kun sama oikeustoimi on koskenut sekä tuloverotusta että arvonlisäverotusta.

Näiden periaatteellisten kysymysten lisäksi muiden muutosten tarkoituksena on lähinnä yhtenäistää ja yksinkertaistaa sääntelyä. Kysymys on osin myös hajanaisten säännösten kokoamisesta yhteen, kuten veronhuojennusta tai maksu­järjestelyä koskevissa asioissa. Niiden tarkoitus on lähinnä yhtenäistää lainsäädäntöä ja yksinkertaistaa menettelyä silloin, kun se on oikeusturvaa vaarantamatta mahdollista. Kysymys on pitkälti lainsäädännöllisestä huoltotoimesta, jolla helpotetaan sekä verovelvollisten että Verohallinnon toimintaa. Muutosten voidaankin arvioida parantavan sääntelyn johdonmukaisuutta ja menettelyn tehokkuutta.

Milloin ennakkopäätösvalitusmenettely tulee kysymykseen?

Ennakkopäätösvalitusta koskeva menettelyn on tarkoitus olla poikkeuksellista ja kyseessä tulee olla ennakkopäätösluonteinen selkeän oikeuskysymyksen sisältävä tapaus, johon annettavalla ratkaisulla täytyy olla huomattava merkitys verotus- tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden näkökulmasta.

Tuloverotuksen lisäksi menettelyä sovelletaan kiinteistöverotuksessa sekä perintö- ja lahjaverotuksessa. Menettelyn soveltaminen edellyttää sitä, että kyse on verolajista, jossa on käytössä valitusvaihetta edeltävä itsenäinen oikaisuvaatimusmenettely oikaisulautakunnassa.

Ennakkopäätösvalitusmenettelyä sovelletaan kaikkiin oikaisulautakunnan tekemiin asiaratkaisuihin riippumatta siitä, onko valituksenalainen päätös säännönmukaisessa verotuksessa tehty verotuspäätös vai muutosverotuksessa tehty päätös, kuten verotusmenettelylain 55 tai 56 §:ssä tarkoitettu verotuksen oikaisua koskeva päätös tai päätös uudelleen toimitetusta verotuksesta. Menettelyä ei sovelleta sellaisiin oikaisuvaatimusmenettelyssä tehtyihin päätöksiin, jotka Verohallinto on VML 61 §:n nojalla ratkaissut.

Jos oikaisulautakunta käsittelee asian ja hyväksyy oikaisu­vaatimuksen kokonaisuudessaan, myös tästä päätöksestä tehtyyn valitukseen soveltuu ennakkopäätösvalitusta koskeva sääntely.

Osapuolia, jotka saavat tehdä ennakkopäätösvalituksen, ovat verovelvollinen tai muu VML 62 §:n 1 momentissa tarkoitettu muutoksenhakuun oikeutettu sekä Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Kunnilla ja muilla veronsaajilla ei siten ole oikeutta tehdä ennakkopäätösvalitusta.

Ennakkopäätösvalituksen tekeminen edellyttää KHO:n myöntämää ennakkopäätösvalitusta koskevaa valituslupaa. Ennakkopäätösvalitusta koskeva lupa voidaan myöntää myös siten, että se koskee vain osaa muutoksenhaun kohteena olevasta oikaisulautakunnan päätöksestä. Lupa voidaan myöntää osittaisena silloin, kun asiassa on vain osittain kyse ennakkopäätösluonteisesta oikeuskysymyksestä.

Ennakkopäätösvalitusta koskeva lupa voidaan myöntää vain VML 70 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädetyllä perusteella eli tilanteissa, joissa lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi olisi tärkeää saattaa asia KHO:n ratkaistavaksi.

Ennakkopäätösvalitusta koskevan luvan myöntäminen edellyttää myös sitä, että oikeudenkäynnin toinen osapuoli antaa suostumuksensa menettelyn käyttämiseen. Oikeudenkäynnin toisella osapuolella tarkoitetaan verovelvollista tai Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä riippuen siitä, kumpi toimii valittajana.

Suostumusta ei siten tarvitse pyytää varsinaisilta veronsaajilta eikä toisaalta myöskään niiltä, joilla verovelvollisen itsensä lisäksi on oikeus hakea muutosta verotukseen, kuten verosta vastuussa olevilta. Suostumus tulee antaa kirjallisesti ja sen tulee olla ehdoton.

Menettelytapakysymyksiä

Ennakkopäätösvalitusta koskevaa lupaa haetaan KHO:lta valituskirjelmällä, joka sisältää sekä lupahakemuksen että varsinaisen valituksen. Valituskirjelmä tulee toimittaa valitus­ajassa Verohallintoon. Asian katsotaan olevan valituskirjelmän jättämisestä alkaen vireillä muutoksenhaku­tuomioistuimessa, mutta Verohallinto vastaa suostumukseen liittyvästä kuulemismenettelystä. Verohallinnon johtoroolista ja menettelyn erityispiirteistä johtuen käsittely poikkeaa siten VML 66 §:ssä säädetystä menettelystä.

Verovelvollisen tai muun VML 62 §:n 1 momentissa tarkoitetun määräaika valituskirjelmän jättämiselle on 60 päivää siitä, kun tämä on saanut oikaisulautakunnan päätöksestä tiedon siten kuin 67 §:ssä säädetään. Muutoksenhakijan on tehtävä ennakkopäätösvalitusta koskeva lupahakemus tässä määräajassa riippumatta siitä, kuinka paljon 67 §:ssä ­säädettyä valitusaikaa on jäljellä. Lyhyen määräajan tarkoituksena on korostaa ennakkopäätösvalitusmenettelyn erityistä luonnetta ja sen soveltuvuutta ainoastaan tapauksiin, joissa ennakkoratkaisun nopeutettu saaminen on erityisen tärkeää.

Käytännössä säännönmukaista verotusta koskeva oikaisuvaatimus ja siten myös lautakunnan päätös tulee tehtäväksi VML 64 §:ssä säädetyn viiden vuoden määräajan alku­puolella. Jos oikeuskysymys liittyy uudelleen toimitettuun verotukseen tai oikaisupäätökseen, jonka Verohallinto on tehnyt VML 55 §:n tai 56 §:n nojalla, oikaisuvaatimus tehdään käytännössä myös näissä tilanteissa pian Verohallinnon päätöksen tiedoksisaannin jälkeen. Myöhemmin tehdyt oikaisuvaatimukset eivät yleensä sisällä sellaisia kysymyksiä, joilla olisi ennakkopäätösluonnetta.

Verohallinnon on varattava toiselle osapuolelle tilaisuus suostumuksen antamiseen. Määräaika suostumuksen antamiselle on 30 päivää siitä, kun kuulemiskirje on annettu osapuolelle tiedoksi. Kuulemista edellytetään myös niissä tilanteissa, joissa osapuolet ovat ennen valituksen jättämistä alustavasti neuvotelleet asiasta. Suostumus tulee antaa kirjallisesti, ja myös suostumuksen antava osapuoli voi perustella asian ennakkopäätösluonnetta.

Suostumus koskee ainoastaan asian käsittelemistä ennakkopäätösvalituksena. Suostumus voidaan myös peruuttaa mainitun 30 päivän määräajan kuluessa Verohallintoon toimitetulla kirjallisella ilmoituksella. Suostumus koskee vasta­puolen koko valitusta, eikä sitä siten voi antaa vain osittaisena. Suostumukselle ei myöskään voi asettaa mitään ehtoja tai edellytyksiä. Tämä korostaa sitä, että valituksen kohteena olevan asian tulee olla niin tosiseikoiltaan kuin prosessuaalisesti selkeä laintulkintakysymys.

Lopuksi

Ennakkopäätösvalitusta koskeva menettely liittyy kysymykseen, kuinka veroasioissa on mahdollista saada lainvoimainen ratkaisu mahdollisimman nopeasti. Tarve tähän on ilmeinen ja on ollut jo kauan olemassa. Erilaisia näkemyksiä sen sijaan voidaan esittää siitä, millä eri keinoilla tähän on mahdollista päästä.

Uusi menettely sellaisenaan merkitsee huomattavaa poikkeusta hallintolainkäyttöjärjestelmässä. Korkeimmalla hallinto-oikeudella oleva harkintavalta on kuitenkin omiaan takaamaan sen, ettei valituslupaa myönnetä perusteettomasti. Ilmeistä on, että uusi menettely on omiaan korostamaan ennakkopäätösten merkitystä edelleen. Samoin ilmeistä on myös se, että oikeustieteellisen asiantuntemuksen­ merkitys näissä kysymyksissä tulee kasvamaan: aina ei ole suinkaan yksinkertaista arvioida sitä, milloin on kysymys ennakko­päätöstä edellyttävästä tilanteesta. Joka tapauksessa on ilmeistä, että uusi järjestelmä mahdollistaa lain­voimaisen ennakkopäätösluonteisen ratkaisun saamisen huomattavasti nopeammin kuin aikaisempi järjestelmä. Tätä voidaan pitää perusteltuna niin yksittäisen verovelvollisen kuin yleisen edunkin kannalta.