Automaattinen päätöksenteko verotuksessa
Verohallinto tekee vuosittain yli 16 miljoonaa verotukseen liittyvää päätöstä. Lisäksi Verohallinnossa käsitellään vuosittain miljoonia sellaisia asioita, joissa ei tehdä päätöstä. Esimerkkinä voidaan mainita oma-aloitteiset verot, joissa velvollisuus veron suorittamiseen perustuu verovelvollisen omaan ilmoitukseen.
Automaattista tietojenkäsittelyä on hyödynnetty verotuksessa jo 1960-luvulta lähtien. Automaattisen tietojenkäsittelyn hyödyntämisen muodot ovat kuitenkin muuttuneet. Aluksi automaattista tietojenkäsittelyä hyödynnettiin virkailijan päätöksenteon apuna vähennysten ja veron määrän laskemisessa. Sittemmin automaattista tietojenkäsittelyä alettiin hyödyntää myös verotuspäätösten tekemisessä. Nykyään valtaosa verotusta koskevista päätöksistä tehdään automaattisessa päätöksenteossa ilman ihmisen osallistumista päätöksentekoon.
Alun perin automaattisen päätöksenteon hyödyntäminen verotuksessa tapahtui ilman erityistä lainsäädännöllistä perustaa. Erityiselle sääntelylle ei katsottu olevan tarvetta. Sittemmin riittäväksi oikeusperustaksi päätöksenteolle katsottiin pitkään verolainsäädännön asioiden tutkimista koskeva erityissääntely, jonka mukaan veroviranomaisen on verotusta toimittaessaan tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua.
Tilanne kuitenkin muuttui 2010-luvun lopulla. Perustuslakivaliokunnan ja ylimpien laillisuusvalvojien vuosien 2018–2019 kannanotot johtivat automaattista päätöksentekoa koskevan yleishallinto-oikeudellisen lainsäädännön valmisteluun. Samaan aikaan valmisteltiin myös verotuksen automaattista päätöksentekoa koskevat erityissäännökset. Automaattista päätöksentekoa koskeva sääntelykokonaisuus tuli voimaan vuosina 2023 ja 2024. Sääntelyyn liittyi kuitenkin verotuksessa siirtymäaika, joka päättyi vasta vuoden 2024 loppupuolella.
Nykyinen verotuksessa sovellettava automaattista päätöksentekoa koskeva sääntely on hallintolaissa (lain 8a luku), julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (lain 6a luku) sekä verotusmenettelystä annetussa laissa (lain 26f §) ja eräissä muissa verolaeissa. Sääntely määrittää automaattisen päätöksenteon sallitun käyttöalan ja turvaa verovelvollisen oikeuksia päätöksenteossa.
Nykyään valtaosa verotusta koskevista päätöksistä tehdään automaattisessa päätöksenteossa ilman ihmisen osallistumista päätöksentekoon.
Automaattinen tietojenkäsittely verotuksen päätöksenteossa
Automaattista tietojenkäsittelyä on mahdollista hyödyntää verotuksen päätöksenteossa useilla eri tavoilla. Automaattisen tietojenkäsittelyn hyödyntämisen muodot voidaan jakaa kolmeen kategoriaan.
Ensinnäkin automaattista tietojenkäsittelyä on mahdollista käyttää verotuslaskennan toteuttamisessa. Tietokoneohjelman avulla voidaan laskea suoritettavan veron määrä ja varsinaisen verotusta koskevan hallintopäätöksen voi tehdä ihminen. Tällöin automaattista tietojenkäsittelyä käytetään ainoastaan ihmisen päätöksenteon apuvälineenä.
Toiseksi automaattista tietojenkäsittelyä on mahdollista käyttää verotuksen päätöksenteossa siten, että verotussovellukseen ohjelmoidaan tietyt käsittelysäännöt, joiden mukaisesti sovellus tekee automaattisesti päätökset ilman ihmisen osallistumista päätöksentekoon. Päätöksenteko tapahtuu kuitenkin aina ihmisen ennakkoon määrittelemien käsittelysääntöjen perusteella.
Käsittelysäännöt liittyvät tyypillisesti erilaisiin numeerisiin arvoihin, kuten tulojen ja menojen määriin, sekä niille määriteltyihin raja-arvoihin. Päätöksentekoon ei tällöin liity oikeudellista harkintaa.
Kolmanneksi automaattista tietojenkäsittelyä on mahdollista hyödyntää siten, että päätöksen tekee oppiva tekoäly. Tällöin päätös tehdään automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ilman ihmisen etukäteen määrittelemiä kaikkia tilanteita koskevia toimintaohjeita. Tekoälyyn pohjautuva päätöksenteko perustuu tyypillisesti suureen määrän raakadataa, josta tekoälysovellus tuottaa tilastollisen päättelyn keinoin ennusteita. Tekoälyyn perustuvassa päätöksenteossa nämä ennusteet ovat suoraan päätöksen perusteena.
Automaattinen päätöksenteon soveltamisala
Nykyinen lainsäädäntö sallii verotusta koskevien päätösten tekemisen automaattisessa päätöksenteossa silloin, kun käsiteltävä asia ei edellytä tapauskohtaista harkintaa. Lisäksi päätös voidaan tehdä automaatiossa, vaikka asiaan liittyisi tapauskohtaista harkintaa, kunhan virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut asiaan liittyvät tapauskohtaista harkintaan edellyttävät seikat.
Automaattisessa päätöksenteossa voidaan ratkaista ensinnäkin asiat, joissa ratkaisu voidaan johtaa riittävän yksiselitteisesti suoraan lainsäädännöstä ja tapauksen tosiseikoista. Esimerkkinä tällaisesta asiasta ovat päätökset perusverokortin ennakonpidätysprosentista. Perusverokortin ennakonpidätysprosentin määräytymisen perusteet on määritelty kaavamaisesti ennakkoperintälaissa ja lain nojalla annetuissa Verohallinnon päätöksissä pidätysprosentin laskennasta.
Toiseksi automaattisessa päätöksenteossa voidaan ratkaista asiat, joissa päätösten perustana oleva lainsäädäntö sisältää runsaastikin tulkinnanvaraisuutta, mutta viranomaisella on kysymyksessä olevassa asiaryhmässä vakiintunut ratkaisukäytäntö, jonka mukaan tiettyjen piirteiden mukaiset asiat (tyyppitapaukset) ratkaistaan aina samalla tavalla. Esimerkkinä tällaisista asioista voidaan mainita tuloverotuksen säännönmukaisen verotuksen päätökset, joiden tekemisessä sovelletaan valikointimenettelyä.
Lainsäädännössä ei ole rajattu mitään asiaryhmiä automaattisen päätöksenteon ulkopuolelle. Automaatiossa on siten mahdollista tehdä paitsi säännönmukaisen verotuksen päätös myös verotuksen oikaisu verovelvollisen hyväksi tai vahingoksi. Päätös voi olla verovelvolliselle myönteinen tai kielteinen. Automaatiossa on sallittua määrätä myös rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus, esimeriksi veronkorotus, myöhästymismaksu ja laiminlyöntimaksu, jos seuraamuksen määrääminen ei edellytä tapauskohtaista harkintaa.
Verotuksen erityssääntely sallii laissa määritellyin edellytyksin myös verovelvollisen oikaisuvaatimuksen käsittelyn automaatiossa. Tämä on mahdollista esimerkiksi silloin, kun verovelvollinen esittää oikaisuvaatimuksessa uuden vaatimuksen tai uutta selvitystä ja vaatimus hyväksytään kaikilta osin. Automaatiossa ei ole sallittua tehdä oikaisuvaatimuksen hylkäävää päätöstä.
Nykyinen lainsäädäntö sallii verotusta koskevien päätösten tekemisen automaattisessa päätöksenteossa silloin, kun käsiteltävä asia ei edellytä tapauskohtaista harkintaa.
Käsittelysääntöihin perustuva päätöksenteko
Lainsäädäntö edellyttää, että automaattinen päätöksenteko perustuu ennalta laadittuihin käsittelysääntöihin. Käsittelysäännöillä tarkoitetaan ihmisen ennalta laatimia sääntöjä, joilla ohjataan asian käsittelyä ja ratkaisemista automaattisessa tietojenkäsittelyssä. Käsittelysääntöjä ovat myös verotuksessa sovellettavat valikointiehdot, joiden perusteella asia käsitellään automaattisesti tai valikoidaan käsiteltäväksi niin, että virkailija arvioi ja ratkaisee tapauskohtaista harkintaa edellyttävät osat.
Laissa säädetty vaatimus käsittelysäännöistä kieltää oppivaan tekoälyyn perustuvan automaattisen päätöksenteon. Tämän vuoksi Verohallinnossa käytetään ainoastaan ihmisen ennalta määrittelemiin käsittelysääntöihin perustuvaa automaattista päätöksentekoa. Verohallinnolla ei ole käytössä sellaista oppivaa teknologiaa tai tekoälyä, jolla olisi mahdollista tehdä automaattisia päätöksiä tai joka käyttäisi viranomaiselle kuuluvaa harkintaa veroasioissa. Laki ei toisaalta estä Verohallintoa hyödyntämästä tekoälyä muulla tavoin, esimerkiksi päätöksenteon apuvälineenä.
Oikeusturva automaattisessa päätöksenteossa
Verovelvollisen oikeuksia automaattisessa päätöksenteossa turvataan useilla eri tavoilla. Verohallinto ensinnäkin dokumentoi automatisoitavat ratkaisumenettelyt ja testaa menettelyt huolellisesti ennen niiden käyttöön ottamista. Lisäksi Verohallinto dokumentoi laissa säädettyjen velvoitteiden toteuttamisesta vastaavat henkilöt.
Verohallinto tekee kustakin automaattisesta päätöksentekomenettelyssä käyttöönottopäätöksen, josta ilmenee muun ohessa automaattisen päätöksenteon käyttöönoton edellytykset ja sovelletut säännökset. Lisäksi Verohallinto laatii automaattisessa päätöksentekomenettelystä ratkaistavista asioista asiaryhmäkohtaiset kuvaukset, joissa kerrotaan automaattisten menettelyn kulku pääpiirteissään. Verohallinto julkaisee käyttöönottopäätökset ja asiaryhmäkohtaiset kuvaukset internetsivuillaan.
Verovelvolliselle tiedotetaan etukäteen, että hänen asiassaan voidaan tehdä päätös automaattisen tietojenkäsittelyn avulla. Esimerkiksi tilanteessa, jossa verovelvollinen aloittaa ilmoituksen tai hakemuksen täyttämisen Verohallinnon sähköisessä asiointipalvelussa OmaVerossa, verovelvolliselle kerrotaan, että asia voidaan ratkaista automaattisesti. Vastaavasti Verohallinnon internetsivuilla olevien hakemus- ja ilmoituslomakkeiden yhteydessä kerrotaan, että asia voidaan ratkaista automaatiossa. Myös Verohallinnon kirjeissä on maininta, jos asia voidaan käsitellä automaatiossa.
Verotusta koskevassa päätöksessä mainitaan aina, jos päätöksen tekemisessä on käytetty automaattista päätöksentekoa. Päätöksessä myös kerrotaan, mistä automaattamisesta päätöksenteosta on saatavissa lisätietoa. Lisäksi päätöksessä on tieto siitä, mistä automaattista päätöksentekoa koskeva käyttöönottopäätös on saatavilla.
Lainsäädännössä ei ole rajattu mitään asiaryhmiä automaattisen päätöksenteon ulkopuolelle.
Luonnollisella henkilöllä on pääsääntöisesti oikeus hakea muutosta automaattisessa päätöksenteossa tehtyyn päätökseen oikaisuvaatimusmenettelyssä, jossa asia käsitellään uudelleen ihmisen toimesta. Tähän kuitenkin laissa säädetty muutamia poikkeuksia. Esimerkiksi veroilmoituksen antamisajan pidentämistä koskeva päätös, perusverokorttien ja perusennakoiden määräämistä koskeva päätös sekä täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva päätös on mahdollista tehdä automaatiossa, vaikka päätökseen ei saa lainkaan hakea muutosta.
Verotuksen yleiset menettelysäännökset, kuten säännökset verovelvollisen kuulemisesta, päätöksen perustelemisesta ja muutoksenhausta, koskevat myös automaattista päätöksentekoa. Täten myös niistä johtuvat vaatimukset turvaavat verovelvollisen asemaa automaattisessa päätöksenteossa.
Oppivaa tekoälyä ei ole hyödynnetty – vielä
Automaattinen päätöksenteko on ollut jo pitkään keskeinen osa verotuksen päätöksentekoa. Automaattisen päätöksenteon hyödyntäminen on mahdollistanut Verohallinnon toiminnan tehostamisen ja kustannussäästöt. Nykyisin Verohallinnossa käsitellään niin valtavia määriä asioita, että niiden käsittely ei ole enää edes mahdollista ilman automaattista päätöksentekoa.
Verotuksen automaattinen päätöksenteko on aina perustunut ihmisen määrittelemiin käsittelysääntöihin. Verotuksen päätöksenteossa ei ole hyödynnetty oppivaa tekoälyä. Tilanne saattaa kuitenkin muuttua tulevina vuosina. Petteri Orpon hallituksen ohjelmaan on kirjattu tavoitteeksi, että hallitus mahdollistaa tekoälyn avulla tehtävät automaattiset viranomaispäätökset. Tämän tavoitteen toteutuminen on kuitenkin vielä monen mutkan takana, mikä taas lienee verovelvollisen oikeusturvan kannalta pelkästään positiivinen asia.
