Kuntayhtiöiden hallitusjäsenet tavoitteiden ristipaineessa

Kunnat ulkoistajina

Nykypäivänä on varsin tavallista, että kunnat organisoivat toimintaansa yhtiömuodossa, eli kunnan tai kuntien yhdessä omistamissa osakeyhtiöissä (yhtiöittäminen), tai ­yksityisen kumppanin kanssa yhteisissä osakeyhtiöissä (ulkoistus) yksin tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Viime vuosina erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluiden (sote-palvelut) yhtiöittämiset ja ulkoistukset ovat olleet julkisuudessa, eikä vähiten pitkään jatkuneen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen vuoksi.

Ulkoistettaessa sote-palvelut yksityisen palveluntuottajan kanssa yhdessä omistettuun yhtiöön (yhteisyritys) kunta jää ikään kuin molemmille puolille pöytää. Tyypillisesti kunta on yhteisyrityksessä vähemmistöosakkaana, ja yhteisyritys kuuluu yksityisen terveyspalveluyrityksen konserniin. Toisaalta kunta on järjestämisvastuussa sille lain mukaan kuuluvista tehtävistä ja palveluiden ostaja.

Tässä artikkelissa tarkastelen osake­yhtiön hallituksen jäsenen asemaa yhteisyrityksessä, joka tuottaa palveluita kunnalle tai kunnille sopimukseen perustuen. Esimerkkinä olen käyttänyt sote-palveluiden tuottamista, mutta sama ongelmakenttä koskee – ainakin osittain – myös kunnan ja yksityisen sektorin muitakin yhteisyrityksiä.

Tässä artikkelissa tarkastelen osake­yhtiön hallituksen jäsenen asemaa yhteisyrityksessä, joka tuottaa palveluita kunnalle tai kunnille sopimukseen perustuen.

Tarkastelen asiaa erityisesti niin sanottujen kuntien edustajien eli vähemmistöosakkaan edustajien näkökulmasta. Peruslähtökohta on se, että osakeyhtiön hallituksen jäsenen on toimittava huolellisesti yhtiön edun mukaisesti, josta seuraa myös lojaliteettivelvoite yhtiön kaikkia osakkeenomistajia kohtaan (OYL 1:8 §). Hallituksen jäsen ei myöskään voi poiketa osakkeenomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta (OYL 1:7 §).

Yhteisyrityksen hallituksen jäsenet valitaan ulkoistuksen yhteydessä sovitun mukaisesti. Valintaperiaatteet on kirjattu osakassopimukseen tai muuhun yhteisyrityksen osakkeenomistajien väliseen sopimukseen, jota yhtiökokouksen päätöksessä hallituksen valinnasta noudatetaan. Yhteisyrityksen hallitus koostuu tyypillisesti terveyspalveluyrityksen johtohenkilöistä ja kunnan johtavista viranhaltijoista tai luottamushenkilöistä, esimerkiksi kunnanhallituksen jäsenistä.

Kunnan järjestämisvastuu ja hyvinvointialueet

Kunta on tähän saakka vastannut omien asukkaidensa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisestä. Kunta voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta (KuntaL 9 §). Kunnan näkökulmasta yhteisyritys on yleensä olemassa siksi, että se tuottaa lakisääteiset kunnan järjestämisvastuulle kuuluvat tehtävät, mutta aikaisempaan kustannus­tehokkaammin.

Järjestämisvastuuseen kuuluu myös palveluiden tarpeen, määrän ja laadun määritteleminen (KuntaL 8 §). Palvelusopimuksessa on huomioitava, että palvelut tuotetaan palveluihin oikeutettujen tarpeita vastaavasti. Kunnan järjestämisvastuu säilyy ulkoistuksesta huolimatta (KuntaL 9 §).

Hyvinvointialueiden myötä sote-palveluiden järjestämisvastuu on siirtymässä pois kunnilta. Hyvinvointialueet päättävät itse järjestämisvastuulleen kuuluvien palveluiden tuottamistavasta, kuten kunnat tähän saakka. On hyvin toden­näköistä, että voimassa olevien ulkoistussopimusten osapuoleksi tulee hyvinvointialueet kuntien sijasta. Tällä ei kuitenkaan ole välitöntä vaikutusta yhteisyritysten hallitusten kokoonpanoon, sillä kunnat pysyvät niissä osakkeenomistajina.

Terveyspalveluyrityksen näkökulmasta yhteisyrityksen tarkoitus on tukea konsernin liiketoimintaa eli sen pitkäjänteistä voitontuottamistarkoitusta. Palveluita tuotetaan siinä laajuudessa kun ulkoistussopimuksessa sovitaan.

Kunnan omistajaohjaus

Kunnan omistajaohjauksen keinot voidaan jakaa säädösperustaltaan kolmeen osaan: 1) kuntalakiin 2) osakeyhtiölakiin ja 3) sopimuksiin perustuviin keinoihin.

Kunnan omistajaohjauksen lähtökohtana on myötävaikuttaminen kunnan tytäryhteisöjen toimintaan, ja siten varmistaa kunnan tavoitteiden toteutuminen (KuntaL 46 §) sekä kunnan kokonaisedun huomioonottaminen tytäryhteisöjen päätöksenteossa (KuntaL 47 §). Kuntalain 47 §:n mukaan kunnan on laadittava konserniohje. Konserniohjetta sovelletaan sekä kunnan tytäryhteisöjen että soveltuvin osin myös osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen. Kunnan toimiessa vähemmistöosakkaana ovat konserniohjeen soveltamismahdollisuudet melko rajalliset. Kunnan omistajaohjauksella ei myöskään voida edellyttää tytäryhteisön toimielimiltä osakeyhtiölain tai yhtiöjärjestyksen vastaisia päätöksiä.

Konserniohjetta sovelletaan sekä kunnan tytäryhteisöjen että soveltuvin osin myös osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen.

Kunnan yhteisyritykselle asettamat tavoitteet tulee siten korostetusti huomioida osapuolten välisissä sopimuksissa ja yhteisyrityksen yhtiöjärjestyksessä. Sopimuksilla ja yhtiö­järjestyksellä pyritään ohjamaan yhteisyrityksen hallitusta ja toimitusjohtajaa tekemään kunnan tavoitteita tukevia ­päätöksiä. Tämä tarkoittaa erityisesti niiden tavoitteiden toteutumista, joiden myötä kunta on ylipäätään ulkoistukseen päätynyt, ja varmistaa, että kunnan järjestämisvastuulle kuuluvat lakisääteiset tehtävät tulevat hoidetuksi.

Sopimuksilla tarkoitetaan ainakin yhtiön perustamissopimusta, osakkeenomistajien välistä osakassopimusta sekä palvelusopimusta, jolla sovitaan palveluiden ulkoistuksesta. Huolellisesti toimiva hallitus huolehtii siitä, että yhtiö toimii sitä velvoittavien sopimusten mukaisesti – myös siinäkin tapauksessa, että sopimusvelvoite on mahdollisesti epäedullinen sille taholle, joka on jäsentä hallitukseen esittänyt.

Osakeyhtiön toiminnan tarkoitus

Yhtiön hallituksen on toimittava yhtiön tarkoituksen mukaisesti yhtiön toimialalla. Osakeyhtiölain mukaan yhtiön toiminnan tarkoituksena on tuottaa voittoa osakkeenomistajille, ellei yhtiöjärjestyksessä määrätä toisin (OYL 1:5 §). Vaikka osake­yhtiön yhtiöjärjestyksessä yhtiön toiminnan tarkoitus olisi määritelty muulla tavalla, esimerkiksi ”yhtiön toiminnan tarkoitus on alueellisten perusterveydenhuollon, perustason erikoissairaanhoidon ja sosiaalitoimen palvelukonseptien luomista ja näihin malleihin perustuvan palvelutoiminnan harjoittaminen kunnan alueella ja sen lähialueilla”, ei osakeyhtiön toiminnan tarkoitusta voida tarkastella ottamatta kantaa osakeyhtiölain olettamasääntöön yhtiön voitontuottamistarkoituksesta.

Osakeyhtiölain hallituksen esityksen mukaan yhtiöjärjestyksessä toiminnan tarkoitukseksi voidaan määritellä muukin kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille. Määräykset voivat liittyä joko yhtäältä voiton tuottamiseen tai siihen, kenelle mahdollinen voitto jaetaan. Edellä mainitun takia, ellei yhtiöjärjestyksessä ole otettu kantaan yhtiön voiton tuottamistarkoitukseen, on yhtiön toiminnan tarkoitus voiton tuottaminen osakkeenomistajille. Yhtiön hallituksen jäsenten on pidettävä sitä päätöksentekonsa lähtökohtana. Voitontuottamistarkoituksesta poikkeaminen edellyttäisi selvää ja nimenomaista määräystä tästä, esimerkiksi toiminta omakustanneperiaatteella tai yleishyödyllisyyttä, jolloin yhtiön voitto käytettäisiin yhtiöjärjestyksessä määrättyyn yleishyödylliseen tarkoitukseen.

Osakeyhtiölain hallituksen esityksen mukaan yhtiöjärjestyksessä toiminnan tarkoitukseksi voidaan määritellä muukin kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille.

Määrittelemällä yhtiön toiminnan tarkoitus toiminnallisista lähtökohdista, kuten yllä, voidaan kyllä vahvistaa osakkeenomistajien yhtiölle asettamien tavoitteiden toteutumista. Yhtiöjärjestys sitoo yhtiön hallitusta, ja sen tulee noudattaa yhtiöjärjestystä päätöksenteossaan. Yhtiöjärjestyksellä voidaan monella muullakin tavalla vahvistaa omistajaohjausta yhtiössä.

Hallituksen jäsenen asema

Yhteisyritysten hallituksissa tulee helposti eteen tilanteita, joissa tehtävä päätös ei välttämättä ole molempien osakkeenomistajien näkökulmasta yhtäläinen. Punnittavaksi voi esimerkiksi tulla yhteisyrityksen heikko kannattavuus ja siten säästäminen palveluresursseista. Säästäminen voi johtaa kunnan tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen ja säästämättä jättäminen terveyspalveluyrityksen tavoitteiden vastaiseen ratkaisuun. Kenen etua hallituksen jäsenen sitten pitäisi ajaa?

Tällaisessa ristiriitatilanteessa hallituksen jäsenen on kaivettava yhteisyrityksen yhtiöjärjestys esille ja tarkistettava, mitä se kertoo yhtiön toiminnan tarkoituksesta. Yhtiön toiminnan tarkoituksen ollessa voitontuottaminen osakkeenomistajille tulee se huomioida päätöksenteossa. Toki voitontuottamista voidaan katsoa pitkällä tähtäimellä ja yhtiön pitää noudattaa sitä velvoittavia lakeja. Tämä tarkoittaa kuitenkin sitä, että päätökset, jotka voivat olla sosiaalisesti hyvinkin perusteltuja ja kunnan tavoitteiden mukaisia, voivat olla kyseenalaisia yhteisyrityksen toiminnan tarkoituksen kannalta ja johtaa jopa hallituksen jäsen korvausvastuuseen.

Yhtiön toiminnan tarkoituksen ollessa voitontuottaminen osakkeenomistajille tulee se huomioida päätöksenteossa.

Tilanne voi olla myös päinvastainen. Esimerkiksi voi nousta epäilys, että yhteisyritys ei ole täyttänyt kaikkia työnantajalta edellytettyjä velvoitteita, tai siitä, ettei yhteisyritys ole maksanut palkanlisiä työntekijöilleen täysimääräisesti. Tässäkin tapauk­sessa kiistan lopputuloksen vaikutukset voivat olla hyvin erilaisia sen suhteen, kenen näkökulmasta asiaa tarkastellaan. Paikallisen yhteisyrityksen etu saattaisi olla asian nopea sopiminen ja tarvittaessa palkanmaksun perusteiden tarkistaminen. Tämä voidaan melko helposti nähdä myös kunnan tavoitetta paremmin tukevana ratkaisuna, kuin lihavan riidan.

Terveyspalveluyrityksen näkökulmasta tilanne voi olla aivan toinen. Terveyspalveluyrityksen konsernissa saattaa kiistetty käytäntö olla hyvinkin yleinen. Tällöin konsernille voisi aiheutua kovatkin taloudelliset seuraukset, mikäli asiassa päädyttäisiin vallitsevan käytännön vastaiseen lopputulokseen.
Hallituksen jäsenen asema onkin erityisen haastava yrityksessä, jossa osakkeenomistajien tavoitteet eivät useinkaan kohtaa toisiaan. Niin sanotun kunnan edustajan näkökulmasta haastetta lisää sekin, että vaikutusmahdollisuudet yhteisyrityksen toimintaan ja tiedonsaanti yhtiöstä ovat huomattavasti puutteellisempaa kuin niillä yhteisyrityksen hallituksen jäsenillä, jotka edustavat konsernin emoyhtiön johtoa.

Yhteisyrityksen hallituksen jäsenen on todettava itsensä esteelliseksi käsittelemään kunnan toimielimessä yhteisyritystä koskeva asiaa, esim. kunnanhallituksessa (HL 27 §). Hallituksen jäsen saattaa kuitenkin saada tietoonsa seikkoja, jotka toteutuessaan ovat yhteisyrityksen etujen vastaisia, esimerkiksi palvelusopimukseen liittyvässä riita-asiassa.

Hallituksen jäsenen asema on erityisen haastava yrityksessä, jossa osakkeenomistajien tavoitteet eivät useinkaan kohtaa toisiaan.

Tehdessään päätöstä osakeyhtiön hallituksessa hallituksen jäsenen on toimittava yhtiön edun mukaisesti. Jättäessä kertomatta tiedossaan olevan seikan, joka johtaa yhtiön edun vastaiseen päätökseen, asettaen kunnan edun yhtiön edelle, on ilmeistä, että hallituksen jäsen on toiminut osakeyhtiölain vastaisesti. Hallituksen jäsen ei voi myöskään vedota passiivisuuteen vahingonkorvausvelvollisuutta arvioitaessa. Yhteisyrityksen hallituksen jäsenen onkin toimittava erityisen huolellisesti tilanteessa, jossa yhtiön osakkeenomistajien edut poikkeavat toisistaan.

Hallituksen jäsenen tulee muistaa, että hallitus ei voi tehdä päätöstä, joka on omiaan tuottamaan osakkeenomistajalle tai muulle epäoikeutettua etua yhtiön tai toisen osakkeenomistajan kustannuksella (OYL 1:7 §) eikä hallituksen jäsen voi valita kenelle osakkeenomistajista hän on lojaali. Hallituksen jäsenen on toimittava yhtiön edun mukaisesti, ja tällöin keskeisenä ohjenuorana toimii yhtiön toiminnan tarkoitus.

Yhteiskunnallinen kehitys ja osakeyhtiölaki

Hyvinvointialueiden siirtyminen ulkoistussopimusten osapuoleksi jättää kunnan edustajat yhteisyritysten hallituksissa entistä tulkinnanvaraisempaan asemaan, varsinkin jos hallituksen jäsen on vielä aluevaltuuston jäsen. Kunnan rooli siirtyy palveluiden hankkijasta palveluiden käyttäjäksi. Varmaa on se, että yksityisen ja julkisen sektorin välisiä yhteisyrityksiä tullaan näkemään jatkossakin.

Osakeyhtiö nähdään vahvasti omistajistaan erillisenä entiteettinä (OYL 1:2 §). Käytännössä osakeyhtiö on kuitenkin aina olemassa jostain syystä. Syystä, jonka vuoksi ­osakkeenomistajat ovat osakeyhtiön perustaneet. Osakeyhtiötä ei voida käsitellä huomioimatta osakkeenomistajien tavoitteita. Suurimmassa osassa osakeyhtiötä perimmäinen osakeyhtiön perustamisen syy on selkeä, eli voiton tuottaminen osakkeenomistajille.

Kasvavassa määrin kuitenkin perustetaan osakeyhtiöitä, joissa osakkeenomistajien tarkoitukset voivat olla keskenään ristiriitaisia, erityisesti suhteessa voiton tuottamiseen. Näillä yhtiöillä on usein myös laajaa yhteiskunnallista merkitystä. Herääkin kysymys, onko voimassa oleva osakeyhtiölaki tässä suhteessa ajan tasalla?