Hyvinvointialueiden ja kuntien talouden suunnittelu, kirjanpito ja tilinpäätös – yhtäläisyydet ja erot
Sekä hyvinvointialueiden että kuntien talousarvio laaditaan kalenterivuosittain, ja talousarviovuosi on aina taloussuunnitelmakauden ensimmäinen vuosi. Myös tilikausi on aina kalenterivuosi, ja molemmat noudattavat kirjanpidossaan kirjanpitolakia. Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain soveltamisesta.
Tilisanomien numeron 4/2022 artikkelissa Hyvinvointialueiden taloutta ohjataan tiukasti kuvataan hyvinvointialueiden talouden ohjausta, tässä artikkelissa sitä verrataan kuntien talouden ohjaukseen kuvaamalla yhtäläisyyksiä ja eroja. Hyvinvointiyhtymiin sovelletaan hyvinvointialueita koskevia talouden säännöksiä ja kuntayhtymiin kuntia koskevia säännöksiä.
Taloussuunnitelman on oltava tasapainossa ja kertynyt alijäämä on katettava
Talousarvion laadinnan puitteet ovat hyvinvointialueilla ja kunnissa samanlaiset. Hyvinvointialueen aluevaltuuston ja kunnan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon hyvinvointialueen tai kunnan konsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi. Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi. Talousarviossa ja -suunnitelmassa on käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa. Talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan.
Hyvinvointialueiden ja kuntien erot talouden suunnittelussa liittyvät ensinnäkin talouden tasapainottamista ja alijäämän kattamisvelvollisuutta koskeviin määräaikoihin. Hyvinvointialueen taloussuunnitelma on laadittava siten, että se on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään toisen talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä eli kolmen vuoden aikana. Taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Kunnan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen, ja taloussuunnitelmakausi voi olla kolmea vuotta pidempikin. Kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien.
Toiseksi kunnan lainanottoa ei ole lailla rajoitettu, kun taas hyvinvointialue voi nostaa maksuvalmiuden turvaamiseksi vain lyhytaikaista lainaa. Hyvinvointialue voi nostaa pitkäaikaista lainaa investointia varten, jos valtioneuvosto on antanut siihen valtuuden. Tästä lainanottovaltuudesta päätetään vuosittain, ja niin sanotun laskennallisen lainanottovaltuuden määrä perustuu hyvinvointialueen lainanhoitokykyyn. Hyvinvointialue voi tehdä hakemuksen lainanottovaltuuden muuttamiseksi jos se katsoo, että investointi on välttämätön palvelujen tuottamisen jatkuvuuden kannalta tai lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi, eikä investointia ole mahdollista rahoittaa muulla tavoin.
Kunta voi päättää talousarviossaan investoinneista vapaasti, kunhan se osoittaa, miten rahoitustarve katetaan. Hyvinvointialueen on laadittava vuosittain investointisuunnitelma seuraavaa tilikautta seuraavien neljän tilikauden aikana aloitettavista hyvinvointialuekonsernin investoinneista ja niiden rahoituksesta. Investointisuunnitelman tulee sisältää tiedot investoinneista ja investointia vastaavista sopimuksista sekä pysyvien vastaavien luovutuksista. Investointisuunnitelma ei saa olla ristiriidassa lainanottovaltuuden kanssa. Talousarvion investointiosan on lisäksi perustuttava hyvinvointialueita ohjaavien ministeriöiden hyväksymään investointisuunnitelmaan. Sosiaali- ja terveysministeriö tai sisäministeriö voivat osaltaan jättää hyväksymättä suunnitelman esimerkiksi silloin, jos siihen sisältyvä vaikutuksiltaan laajakantoinen tai taloudellisesti merkittävä investointi, tai investointia vastaava sopimus voitaisiin toteuttaa kustannustehokkaammin hyvinvointialueiden välisenä yhteistyönä.
Kirjanpidossa ja tilinpäätöksen laadinnassa noudatetaan kirjanpitolakia
Hyvinvointialue ja kunta ovat kirjanpitovelvollisia. Niiden kirjanpitoon ja tilinpäätökseen sovelletaan hyvinvointialueesta annetun lain ja kuntalain lisäksi kirjanpitolakia. Tilinpäätökseen kuuluvat tase, tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja niiden liitteenä olevat tiedot sekä talousarvion toteutumisvertailu ja toimintakertomus. Tilinpäätöslaskelmien kaavoista ja liitetietojen sisällöstä säädetään valtioneuvoston asetuksilla. Sekä hyvinvointialueet että kunnat ovat velvollisia laatimaan konsernitilinpäätöksen. Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto, entinen kuntajaosto, antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain soveltamisesta.
Sekä hyvinvointialueilla että kunnissa on rajoitettu kirjanpitolain valinnaisten menettelytapojen käyttöä. Hyvinvointialueesta annetun lain mukaan hyödykkeen hankintamenoon luetaan aina vain hankinnasta ja valmistuksesta aiheutuvat välittömät menot, eikä hyvinvointialueen tilinpäätöksessä saa merkitä rahoitusvälineitä tai sijoituskiinteistöjä käypään arvoon, kirjata tuloja tuotoksi valmistusasteen perusteella, soveltaa rahoitusleasingsopimuksella hankitun omaisuuden vaihtoehtoista kirjaamistapaa eikä kirjata arvonkorotuksia. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto on rajoittanut kuntien kirjanpidon vaihtoehtoisia menettelytapoja: kunnat eivät myöskään saa käyttää käypään arvoon arvostamista eivätkä rahoitusleasingsopimuksella hankitun omaisuuden vaihtoehtoista kirjaamistapaa. Sen sijaan hankintamenon vaihtoehtoiset määrittelytavat sekä arvonkorotusten kirjaaminen ovat kunnissa sallittuja. Hyvinvointialueet tai kunnat eivät saa laatia tilinpäätöstään tai konsernitilinpäätöstään kansainvälisten tilinpäätösstandardien mukaisesti.
Sekä hyvinvointialueiden että kuntien on raportoitava taloustiedoistaan Valtiokonttorin palveluun. Taloustiedot sisältävät muun muassa tiedot talousarviosta, toteutumatiedot tilikauden aikana, tilinpäätöstiedot ja niitä täydentävät tiedot. Kunnat raportoivat toteutumatiedot neljännesvuosittain, mutta hyvinvointialueet kuukausittain maaliskuun lopun tiedoista alkaen. Lisäksi raportoinnissa on esimerkiksi se ero, että hyvinvointialueet raportoivat erikseen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tuotot ja kulut neljännesvuosittain, kun kunnat raportoivat kesken tilikauden ainoastaan kokonaistaloudestaan.
Arviointimenettelyn tarkoituksena on turvata palvelut
Valtiovarainministeriö käynnistää talouteen liittyvien edellytysten täyttyessä tai sosiaali- ja terveysministeriön aloitteen perusteella hyvinvointialueen arviointimenettelyn, jossa valtio ja hyvinvointialue arvioivat alueen taloudellisia sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämiseen liittyviä edellytyksiä selvitä tehtävistään. Valtiovarainministeriö voi käyttää harkintaa arviointimenettelyn käynnistämisessä, jos käynnistymisen perusteena ovat talouteen liittyvät kriteerit. Ministeriö voi käynnistää hyvinvointialueen arviointimenettelyn, jos yksikin seuraavista kriteereistä täyttyy:
- hyvinvointialue ei ole kattanut taseeseen kertynyttä alijäämää lain mukaisessa määräajassa,
- hyvinvointialueen konsernituloslaskelman vuosikatteen ja poistojen suhde on alle 80 prosenttia kaksi tilikautta peräkkäin,
- konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate on alle 0,8 kaksi tilikautta peräkkäin, tai
- hyvinvointialueen lainanottovaltuutta on muutettu tai alueelle on myönnetty kaksi kertaa kolmen peräkkäisen tilikauden aikana lisärahoitusta.
Laskennallinen lainanhoitokate lasketaan kaavalla, jossa konsernituloslaskelman vuosikatteeseen lisätään korkokulut ja jossa saatu summa jaetaan korkokulujen ja laskennallisten lainanlyhennysten summalla. Laskennalliset lainanlyhennykset saadaan jakamalla konsernitaseen lainamäärä kymmenellä.
Vastaavalla tavalla kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännössä edellytetyt palvelut sekä ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi, jos jokin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytyksistä (ns. kriisikuntakriteereistä) täyttyy. Ensinnäkin arviointimenettely voidaan käynnistää, jos kunta ei ole kattanut kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää kuntalain mukaisessa määräajassa. Toiseksi arviointimenettely voidaan käynnistää, jos asukasta kohden laskettu kertynyt alijäämä on kunnan viimeisessä konsernitilinpäätöksessä vähintään 1 000 euroa ja sitä edeltäneenä vuonna vähintään 500 euroa. Kolmantena käynnistämisen kriteerinä ovat neljä yksittäistä tunnuslukua, joiden tulee kaikkien täyttyä yhtä aikaa kahtena vuonna peräkkäin:
- kunnan konsernituloslaskelman vuosikatteen ja poistojen suhde on alle 80 prosenttia,
- kunnan tuloveroprosentti on vähintään 2,0 prosenttiyksikköä korkeampi kuin kaikkien kuntien painotettu keskimääräinen tuloveroprosentti,
- asukasta kohden laskettu kunnan konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden määrä ylittää kaikkien kuntien konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden keskimääräisen
- määrän vähintään 50 prosentilla, ja
- konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate on alle 0,8.
Kunnan laskennallisessa lainanhoitokatteessa lainanlyhennykset saadaan jakamalla konsernitaseen lainamäärä kahdeksalla.
Hyvinvointialueen arviointimenettelyä varten asetetaan arviointiryhmä, jonka jäsenet nimeävät valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö ja hyvinvointialue. Ryhmän puheenjohtajaksi nimitetään hyvinvointialueesta ja ministeriöistä riippumaton henkilö. Kunnan arviointiryhmä koostuu valtiovarainministeriön ja kunnan edustajista sekä riippumattomasta puheenjohtajasta. Hyvinvointialueen viranomaisen toimivaltaa rajoitetaan arviointimenettelyn aikana ja menettelyssä sovittujen toimenpiteiden jatkuessa. Alueen viranomainen saa tehdä päätöksen, jolla olisi merkittäviä, pitkäaikaisia vaikutuksia hyvinvointialueen talouteen tai joka olisi arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten vastainen, vain jollei päätöstä välttämättömistä syistä ja asian kiireellisyyden vuoksi voida lykätä.
