CTA Paikka

Veroyliasiamies Timo Räbinä on yhtenäisemmän verotuksen asialla

Verohallinnon organisaatio uudistui viime toukokuussa. Tuolloin muodostettiin yksi Verohallinto-nimeä kantava viranomainen.
27.1.2009

Heidi Gedik

Uusi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on Verohallinnon pääjohtajan alainen yksikkö. Erityisluonteensa vuoksi se on tehtävässään kuitenkin muusta Verohallinnosta – myös pääjohtajasta – riippumaton.

Yksikössä työskentelee tällä hetkellä 52 henkilöä: veroyliasiamies, kehittämispäällikkö, neljä johtavaa veroasiamiestä ja 46 veroasiamiestä. Veroyliasiamies Timo Räbinä toimii koko yksikön päällikkönä.

Veroasiamiehet on sijoitettu verotoimistoihin eri puolelle Suomea, mutta yksikön johto istuu Helsingin virastokeskuksessa.

Oikeudenvalvontayksikön tehtävät on määritelty Verohallinnosta annetun lain 14 §:ssä. Sen mukaan yksikkö valvoo veronsaajien (valtio, kunta, seurakunta, kansaneläkelaitos, metsähoitoyhdistys, metsäkeskus) oikeutta silloin, kun yksikkö katsoo a) asian lain soveltamisen muissa vastaavissa tapauksissa tai verotus- tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi tarpeelliseksi, b) asia on taloudellisesti merkittävä tai c) veronsaajien oikeudenvalvonta muuten sitä edellyttää.

– Karkeasti voidaan sanoa, että veroasiamiesten työajasta noin 70–80 prosenttia käytetään vastineiden antamiseen vero- ja maksuvelvollisten tekemiin oikaisuvaatimuksiin ja valituksiin ja 20–30 prosenttia veronsaajien puolesta tehtyjen oikaisuvaatimusten ja valitusten laatimiseen, Timo Räbinä kertoo.

Olennainen esiin

Veronsaajien oikeudenvalvonnan uudelleen järjestelyn tavoitteena oli, että veronsaajan puolesta verotukseen haettaisiin muutosta vain oikeudellisesti tulkinnanvaraisissa tai taloudellisesti merkittävissä asioissa. Räbinän mukaan etukäteen ei kuitenkaan voida määritellä, mitkä asiat ovat niin vähämerkityksellisiä, että ne suljettaisiin suoraan yksikön perustehtävän ulkopuolelle.

– Verohallinnosta annetun lain toimintaohje on kuitenkin selvä: yksikön tulee keskittyä olennaiseen. Se ei toimi verotuksessa tapahtuneiden pienten virheiden oikaisijana, Räbinä korostaa.

– Huomattava on, että verotoimistot voivat nykyisten itseoikaisusäännösten johdosta oikaista verotuksessa tapahtuneita virheitä varsin joustavasti. Tässäkään mielessä yksikön intressissä ei ole toimia muutoksenhakijana silloin, kun kysymyksessä on selvä virhe.

Verohallinnosta annetussa laissa lainsäätäjä ei asettanut euromääriä yksikön muutoksenhakukynnykselle.

– Yksikkö ei kuitenkaan hae veronsaajien puolesta muutosta asiassa, joka on verointressiltään muutamaa tuhatta euroa pienempi ellei se sisällä oikeudellisesti tulkinnanvaraista kysymystä.

Räbinä korostaa samalla, että eri verolajeissa ja eri verovelvollis-/asiaryhmissä muutoksenhakukynnys on erilainen. Esimerkiksi kiinteistöveroasiat poikkeavat monessa suhteessa kysymyksistä, jotka liittyvät suomalaisen pörssiyhtiön kansainvälisiin yritysjärjestelyihin.

Räbinä painottaa, että sinänsä verotuksellisesti vähämerkityksellinen asia voi olla oikeudellisesti merkittävä. Toisaalta yksittäinen ja fiskaalisesti vähämerkityksinen asia saattaa koskea jopa muutamaa sataatuhatta verovelvollista ja tulevia verovuosia, jolloin taloudellinen intressi on suuri.

Huomioon on otettava myös muutoksenhausta itsestään aiheutuvat kustannukset.

– Länget maksavat helposti enemmän kuin hevonen.

Ennustettavuus tavoitteena

Timo Räbinän mukaan veronsaajien muutoksenhakumahdollisuus on työkalu, jolla selvennetään epäselviä tilanteita.

– Kysymys on siitä, että verotuksen toimittajan tulee tehdä myös tulkinnanvaraisessa asiassa mahdollisimman oikea verotuspäätös. Lähtökohtaisesti merkitystä ei ole sillä, onko päätös veronmaksajalle eduksi vai vahingoksi.

Räbinä painottaa kuitenkin, että epäselvässä tilanteessa verotuksessa noudatetaan in dubio contra fiscus -periaattetta eli epäselvä asia tulee ratkaista veronsaajan vahingoksi.

Räbinän mukaan veronsaajien muutoksenhakuoikeus on kaikkien etu, koska hyvään verojärjestelmään kuuluu ennustettavuus.

– Verohallinto pyrkii koko ajan yhä suurempaan yhtenäisyyteen ratkaisuissaan, mutta käytännössä eri verotuksen toimittajat voivat tehdä tulkinnanvaraisessa asiassa erisisältöisiä ratkaisuja. Sama koskee verotuksen oikaisulautakuntia ja alueellisia hallintotuomioistuimia: niidenkin päätöksissä on toisinaan epäyhtenäisyyttä. Jos veronsaajan puolesta ei olisi mahdollisuutta hakea muutosta tehtyihin verotus- ja lainkäyttöviranomaisten päätöksiin, voisi seurauksena olla vuosia kestävä epäselvyys oikeustilasta.

Viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä Räbinä nostaa esimerkiksi ratkaisun KHO 2008:6, jossa veroasiamies valitti keskusverolautakunnan päätöksestä, joka koski lääkäriosakeyhtiön maksaman osingon verotusta.

– Ilman veronsaajan muutoksenhakuoikeutta oikeustila olisi jäänyt keskusverolautakunnan päätöksen varaan, ja siten ainakin jossain määrin epäselväksi.

Räbinä muistuttaa kuitenkin samalla, että Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö voi hakea muutosta myös verovelvollisen eduksi.

– Myös tämä varaventtiili on hyvä muistaa. Kruunulle kuuluu se, mutta vain se, mikä kruunulle kuuluu.

Työskentelyä pareittain

Räbinä perustelee uuden oikeudenvalvontayksikön perustamista toiminnan yhtenäisyyden lisäämisellä.

– Aikaisemmin veroasiamiehet olivat itsenäisviranomaisia, ja kukin ratkaisi itsenäisesti veronsaajan puhevallan käyttämisen. Nyt tilanne on toinen: yksikkörakenteessa kunkin veroasiamiehen on muistettava, että hän käyttää yksikön puhevaltaa ja epäselvässä tilanteessa hänen on varmistettava yksikön kanta asiaan.

Asetelma veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä on siten sama kuin verovirastossa. Kun verovirastossa tulee esille tulkinnanvarainen asia, sitä käsittelevä virkamies keskustelee asiasta muiden ja tarvittaessa viraston johtavan veroasiantuntijan kanssa. Viime kädessä viraston johtava veroasiantuntija muodostaa kannan asiassa. Vastaavasti veroasiamies keskustelee tulkinnanvaraisesta asiasta kollegoidensa ja johtavan veroasiamiehen kanssa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköön perustettiin johtavien veroasiamiesten virat. Johtava veroasiamies valvoo toimintaryhmänsä oikeudenvalvonnan yhtenäisyyttä ja laatua. Hän allekirjoittaa ja valmistelee yhdessä veroasiamiesten kanssa kaikki hallinto-oikeuksista korkeimpaan hallinto-oikeuteen menevät valitukset ja vastineet.

Oikeudenvalvontayksikössä työskennellään pareittain eli kaikki yksiköstä annettavat asiakirjat lukee kaksi veroasiamiestä. Veroasiamiehen työpari antaa tarvittaessa palautetta ja tekee ehdotuksia.

– Tämä menettely on kuitenkin vasta lähtöruudussa, Räbinä toteaa.

Erikoistumisen kautta

Aikaisemmin veroasiamiesten tehtäväkentät olivat laajoja. He vastasivat oikeudenvalvonnasta tietyllä maantieteellisellä alueella jopa kaikkien verolajien ja kaikkien verovelvollisryhmien osalta. Nyt toiminta on organisoitu verolajeittain: henkilöverotus, yritysverotus, yhteisöverotus ja arvonlisäverotus. Yksi veroasiamies erikoistuu vaiheittain esimerkiksi henkilöverotukseen tai osakeyhtiöiden verotukseen. Veroasiamiehet toimivat tehtäväkenttänsä mukaisesti toimintaryhmissä.

– Lisäksi luomme järjestelmää, jolla yksikkö seuraa koko maan tasolla oikeudellisesti merkittävien tapausten etenemistä ja eri asteiden tekemiä ratkaisuja. Tarkoituksena on luoda sähköinen, asianmukaisesti tietosuojattu menettely, jossa yksikkö seuraa merkittäviä tapauksia ensiasteesta aina korkeimpaan hallinto-oikeuteen saakka.

Esimerkiksi jos Kainuussa nousee esille tärkeä kotitalousvähennykseen liittyvä oikeuskysymys ja paikallinen veroasiamies saa asiasta tiedon, tapaus rekisteröidään seurantajärjestelmään. Yksikkö seuraa asian etenemistä ja hakee siihen tarvittaessa muutosta. Näin yksikön linja on sama koko maassa.

Samanaikaisesti myös oikeusministeriön asettama työryhmä selvittää, voisivatko hallinto-oikeudet antaa päätöksensä tiedoksi sähköisesti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Ennakkotietomenettely kehiteltävänä

Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan oikeudenvalvontayksiköltä voidaan pyytää kirjallinen kannanotto käsiteltävään asiaan jo ennen muutoksenhakuvaihetta esimerkiksi säännönmukaisen verotuksen toimittamisen yhteydessä. Tällainen kuulemismenettely on tarkoitettu poikkeukseksi, ja näitä kirjallisia kannanottoja onkin Räbinän mukaan pyydetty tähän mennessä vain muutamia kymmeniä.

– Jos yksiköltä pyydetään kirjallista kannanottoa ennen päätöksen tekemistä, tästä kannanotosta tulee varata verovelvolliselle tilaisuus tulla kuulluksi, Räbinä muistuttaa.

Hänen mukaansa yksikön kuuleminen ennen verotuspäätöksen tekemistä on perusteltua erityisesti silloin, kun taloudellisesti tai oikeudellisesti merkittävässä kysymyksessä asia ratkaistaisiin todennäköisesti verovelvollisen eduksi.

Ruotsissa on käytössä menettely, jossa veronsaaja voi saattaa tulkinnallisen kysymyksen eräänlaiseen ennakkoratkaisumenettelyyn. Suomessa oikeusministeriön alainen työryhmä esittää, että käräjäoikeudet voisivat siirtää käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvän laintulkintakysymyksen suoraan korkeimman oikeuden ratkaistavaksi ennakkopäätöskysymyksenä. Räbinä miettii, olisiko vastaavanlainen menettely käyttökelpoinen myös veroprosessin puolella.

– Kannatan vahvasti menettelyjä, joilla oikeudellisesti epäselvä ja tulkinnanvarainen kysymys voitaisiin saattaa mahdollisimman nopeasti ylimmän oikeusasteen ratkaistavaksi.

Räbinästä ennakkoratkaisu- ja ennakkotietomenettely ovat jo nykyisellään hyviä keinoja saada nopeita asiaratkaisuja, tosin nykyisin pallo on aina vero- tai maksuvelvollisella.

– Tulisi ehkä selvittää myös sitä mahdollisuutta, voisiko Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö saattaa tulkinnanvaraisen asian ennakkokysymyksenä ratkaistavaksi. Myös tuloverotuksen ennakkotietomenettelyä tulisi kehittää niin, että siitä olisi muutoksenhakumahdollisuus suoraan hallintooikeuteen.

Käsittelyaikoja lyhyemmiksi

Veroriitojen käsittely muutoksenhakuasteissa kestää nykyisin usein varsin kauan. Käsittelyaikojen lyhentämiseksi Räbinä esittää oikaisulautakuntamenettelyn kehittämistä niin, että lautakunta käsittelisi nykyistä vähemmän asioita.

Vuoden 2009 alussa hallinto-oikeudet johtavat verovalitusprosessia sen alusta saakka. Tässä yhteydessä hallinto-oikeudella on mahdollisuus ratkaista verointressiltään alle 3 000 euron suuruisia verovalitusasioita kuulematta Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä.

Räbinästä verotuksen muutoksenhakujärjestelmä kaipaisi kokonaisvaltaista tarkastelua.

– En esimerkiksi voi ymmärtää sitä, että eri verolajien muutosverotus- ja muutoksenhakumenettelyt poikkeavat niin paljon toisistaan. Esimerkiksi arvonlisäverotuksen muutoksenhakumenettelystä löytyy enemmän eroja kuin yhtäläisyyksiä tuloverotuksen menettelyihin nähden.

Oikaisumäärät alas

Lakiuudistuksen mukaan verovelvolliselle voidaan myöntää erityinen veronhuojennus, jos oikeudenvalvontayksikkö on yksittäistapauksissa hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta linjaratkaisua vero-ongelmaan. Nämä tilanteet ovat harvinaisia, mutta Räbinän mukaan verovelvollisten yhdenmukaisen kohtelun kannalta periaatteellisesti tärkeitä. Huojennuksen myöntämisen kriteerit ovat tiukat ja edellyttävät erityisolosuhteita. Räbinä uskoo, että tapauksia tulee vuosittain vain muutamia.

– Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön puolelta huojennusmahdollisuudella ei veroprosessin kestäessä spekuloida. Asiaan palataan vasta, kun asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu. Väärinymmärrysten välttämiseksi ei ole perusteltua aktiivisesti markkinoida tätä huojennusmahdollisuutta.

Veroyliasiamies puoltaa uutta veronsaajan oikeudenvalvontajärjestelmää niille, jotka epäilevät verohallinnon sen avulla suuntaavan voimiaan veroriitojen käymiseen. Hänestä veronsaajien oikeudenvalvontajärjestelmän uudistamisen tavoitteena oli nimenomaan korjata aikaisemman järjestelmän puutteita.

– Aikaisemmin toiminta oli epäyhtenäistä eikä sitä kehitetty systemaattisesti. Toimintaa ohjaavat linjaukset puuttuivat. Uudistuksen tärkein sisältö olikin toiminnan yhtenäisyyden lisääminen.

Aikaisemmin veroasiamiehet tekivät esimerkiksi tuloverotuksessa vuosittain noin 2 500–3 000 oikaisuvaatimusta. Räbinä uskoo määrän selvästi laskevan osittain jo siksi, että verotoimistot voivat oikaista verotuksen virheitä aikaisempaa useammissa tapauksissa.

Vaikka veronsaajan tekemien muutoksenhakujen määrä laskee varsinkin ensiasteessa, merkitykselliset asiat saatetaan edelleen muutoksenhakuelinten ratkaistavaksi.

– Nimenomaan näissä valitusprosesseissa yksiköllämme on vahvat voimavarat ja asiantuntemus. Pyrimme myös siihen, että verovelvollisen aloitteesta tehdyissä muutoksenhauissa annetut vastineet olisi perusteltu nykyistä vielä paremmin ja yhtenäisemmin.

 

Kuka on Timo Räbinä?

• Syntynyt 1963 Jyväskylässä, asuu nykyisin Hyvinkäällä
• OTK 1987, VTM 1989, OTL 1993, KTT 2001
• 1.5.2008 alkaen veroyliasiamies, Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö
• Helsingin, Joensuun ja Tampereen yliopistoissa vero-oikeuden dosentti
Työhistoriaa:
1987–89 Jyväskylän mlk:n kunnanasiamies
1989–1993 Tampereen yliopiston vs. yliopettaja, vs. lehtori
1990–95 Viitasaaren verojohtaja
1990-luvulla määräaikaisissa virkasuhteissa Verohallituksessa
ylitarkastaja, apulaisjohtaja, valtiovarainministeriössä ylitarkastaja,
Konserniverokeskuksessa ylijohtaja
1995–97 Hyvinkään verojohtaja
1998–2005 Helsingin verojohtaja
1.11.1999–31.10.2000 ma. yliassistentti Tampereen
yliopistossa (väitöskirja)
2007–2008 erityisasiantuntija, projektipäällikkö
Verohallituksessa
Julkaisuja:
Vastikkeeton saanto ja luovutusvoiton verotus, 2001 (väitöskirja)
Yksityishenkilöiden luovutusvoittojen verotus, 2006 ja 2. painos 2009 yhdessä Pekka Nykäsen kanssa
noin 30 artikkelia eri julkaisuissa henkilöverotuksesta, perintö- ja lahjaverotuksesta sekä verotusmenettelystä
Perhe: vaimo Marja Räbinä, käräjätuomari Riihimäen käräjäoikeudessa, poika Henry (13 v)

Parempaa laatua

Timo Räbinä on toiminut verohallinnossa noin 20 vuotta, pääasiassa esimies- ja asiantuntijatehtävissä. Lisäksi hän vaikuttaa Helsingin, Joensuun ja Tampereen yliopistoissa vero-oikeuden dosenttina.

– Verohallinnon yksikkökoon kasvaessa esimiestehtävät ovat pelkistyneet nimenomaan esimiestehtäviksi. Olen aina ollut kiinnostunut verotuksen aineellisista kysymyksistä ja haluan kehittää itseäni myös niissä asioissa. Siksi koin mielekkääksi hakeutua työskentelemään oikeudenvalvontayksikköön, joka on näköalapaikalla suhteessa verotuksen oikeuskäytäntöön.

– Yksikkö vaikuttaa merkittävällä tavalla myös siihen, mistä asioista oikeuskäytäntöä syntyy. Yksikön kautta kulkevat kaikki merkitykselliset verotusta koskevat tapaukset. Siksi yliasiamiehen tehtävä on mielenkiintoinen.

Räbinän mielestä hänen tehtävänään on kehittää ja johtaa uutta yksikköä niin, että se suoriutuisi sille määritetystä tehtävästään mahdollisimman tuloksellisesti ja laadukkaasti.

– Veroasiamiesten keskeisiä ”tuotteita” ovat kirjallinen vastine, oikaisuvaatimus tai valitus. Niiden tulee olla ymmärrettäviä, oikeudelliselta argumentaatioltaan korkeatasoisia ja kokonaisuudessaan laadukkaita. Tähän liittyen pyrin luomaan sellaiset olosuhteet, että osaamisemme kehittyisi jatkuvasti ja työmme laatu olisi aina parempaa.

Verovelvollisten toiveena yhtenäinen verotus

Verohallinnon organisaatio uudistui viime keväänä ja siinä samassa syntyi veronsaajien oikeudenvalvonta. Uudistuksilla ollaan menossa kohti yhä automatisoidumpaa ja asiakasryhmittäin keskitettyä verotusta. Verotuksen yhtenäisyyden parantamisen voidaan katsoa kuuluvan tähän kuvaan mukaan.

Oikeudenvalvontayksikön toiminnassa on kiinnitetty erityistä huomiota oikeudenvalvonnan yhtenäisyyteen. Tämä on hyvä asia ja näin yksikölle voi toivottaa menestystä tehtävässään.

Yksittäiselle verovelvolliselle oikeudenvalvontayksikkö ilmentyy uudeksi vastapuoleksi verotuksen muutoksenhakuprosessissa hallinto-oikeuksissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Nyt verovelvollisella on lupa odottaa, että vastapuolen näkemys verokiistassa on sama riippumatta siitä, missä päin Suomea veroprosessi käydään.

Samaa yhtenäisyyttä on lupa odottaa myös hallintotuomioistuinten ratkaisuilta, joita manner-Suomessa tehdään veroasioissa kaikkiaan kahdeksassa alueellisessa hallintotuomioistuimessa.

Tärkeintä verovelvollisen kannalta kuitenkin on, että verotus on mahdollisimman yhtenäistä jo heti ensiasteen verotuksesta lähtien. Tämä edellyttää ennakollista ohjausta ja päätöksenteon laadun ja yhtenäisyyden seuraamista samalla tavoin kuin oikeudenvalvontayksikönkin toiminnassa.

Markku Ojala

YleisetUusimmat Artikkelit
Katso kaikki