Verottajan riskienhallinta

Oikean ja oikea-aikaisen verotuksen toteutumisen riskienhallinta koostuu monista asioista. Riskit voidaan jaotella verohallinnon ulkoisiin ja sisäisiin riskeihin.

Sisäisiä riskejä ovat muun muassa tietojärjestelmiin, yleiseen tietoturvallisuuteen ja henkilöstöön sekä sen osaamiseen liittyvät riskit. Ulkoisia riskejä ovat erilaiset verohallinnon tiedonsaantiin ja asiakkaiden ilmoittamiseen liittyvät riskit, muun muassa sivullisilmoittajien tietojen saatavuuteen ja laatuun sekä kansalaisten lainkuuliaisuuteen liittyvät riskit. Tämä artikkeli käsittelee riskienhallintaa verotuksen sisältöön kohdistuvana verovalvonnan keinona.

Riskienhallinnan ensimmäinen ja tärkein tavoite on turvata se, ettei valtiolta, kunnilta ja kirkolta jää saamatta verotuloja. Verovalvonnassa on siis löydettävä verotuksessa esiintyvät erilaiset virheellisyydet riippumatta syystä, jonka vuoksi ne ovat syntyneet. Riskienhallintajärjestelmän täytyy löytää virheellisesti tai puutteellisesti täytetyt verolomakkeet sekä myös havaita, että asiakkaalla mahdollisesti on ilmoittamattomia tuloja tai että hänellä on normaalista poikkeavia vähennysvaatimuksia.

Koska riskienhallintajärjestelmän kustannusten on kuitenkin oltava järkevässä suhteessa sillä saavutettaviin verotuloihin, järjestelmän sisältöä ja sen käyttämiä keinoja on arvioitava säännöllisesti. Arviointiperusteisiin kuuluu myös järjestelmän uskottavuuden ylläpitäminen eli se, että veroilmoitus asian vähäisyydestä huolimatta tulee aina satunnaisesti tutkituksi tarkkaan.

Riskienhallinnan toinen, välillinen tavoite on vähentää valvonnalla löydettyjen virheiden esiintymistä jatkossa. Tämä tapahtuu riskienhallinnan tuloksia analysoimalla ja valitsemalla oikeanlaisia korjaustoimenpiteitä. Korjaustoimenpide voi olla esimerkiksi lomakkeiden selkeyden ja ohjaavuuden lisääminen. Se voi myös olla valvonnan kohdentaminen erityisesti niille alueille, joilla on ilmennyt asiakkaiden yritteliäisyyttä väljentää verovähennysten edellytyksiä.

Kolmas tavoite on kasvattaa riskienhallinnan tehokkuutta. Tämä tapahtuu koneellisia vertailuja ja analyyseja lisäämällä. Virkailijat voivat tällöin keskittyä pääasiallisesti sellaisiin tapauksiin, jotka edellyttävät tarkempaa selvittelyä. Virkailijoiden työtehtävät alkavat muistuttaa enemmän verotarkastusta kuin entisaikaista verovalmistelua.

Verotusasian tarkasta harkinnasta sen tarkoituksenmukaiseen tutkintaan

”Ensimmäiseksi katsot, millainen yleisvaikutelma veroilmoituksesta syntyy. Sitten etenet alusta loppuun yksityiskohtaisesti ja mietit, ovatko tiedot hyväksyttävissä ja sopivatko ne kokonaisuuteen.” Tällaiset neuvot sain, kun aloitin kesätöissä verotoimistossa: riskienhallinta perustui virkailijan tietämykseen ja kokemukseen sekä hyvään paikallistuntemukseen.

Oikeastaan tapa sopi mainiosti silloiseen aikaan, kun tiedot tulivat pääosin asiakkailta itseltään, verotoimistoja oli tiheässä ja henkilökuntaa enemmän. Yksityisten ihmisten taloudellinen toimeliaisuuskaan ei ollut nykyisen kaltaista kaikkine monimutkaisine käänteineen. Verovirkailija ehti tutkia kaikki saamansa verotusasiaa koskevat tiedot ja selvitykset ja ne ”tarkoin harkita” ennen päätöksen tekemistä. Aivan kuten laissa edellytettiin.

Olosuhteet muuttuivat kuitenkin nopeasti, tietoja alettiin saada verohallintoon laajasti suoraan suoritusten maksajilta ja muilta sivullisilmoittajilta. Virkailijoiden suorittama vertailu asiakkaiden yleisimmin ilmoittamien tietojen (palkka-) ja sivullisilmoittajien antamien tietojen välillä ei tuottanut järkevää tulosta, koska ristiriitatilanteissa sivullisilmoittajien antamat tiedot olivat useimmiten oikein. Oli siis mahdollista siirtyä ensin veroehdotukseen ja sen jälkeen esitäytettyyn veroilmoitukseen, joilla asiakkaille tarjottiin valmiiksi esitäytettyjä tietoja tarkistettavaksi ja täydennettäväksi.

Samaan aikaan valtionhallinnon säästötavoitteet alkoivat tuntua myös verohallinnossa. Uusia työntekijöitä ei palkattu ja virkoja vähennettiin. Aina ei otettu sijaisia edes sairauslomien ajaksi.

Muuttunut tilanne edellytti keskittymistä kaikkein olennaisimpaan: asiakaspalveluun ja verotuksen entistä tehokkaampaan toimittamiseen lyhyessä ajassa. Samalla sivullisilmoittajien tietojen hyödyntäminen onneksi mahdollisti verotuksen osittaisen automatisoinnin siten, että iso osa tuloista ja vähennyksistä voidaan tutkia ja verottaa koneellisessa menettelyssä. Verotusmenettelylakia voitiin muuttaa olosuhteisiin nähden tarkoituksenmukaisemmaksi.

Vuodesta 2006 lähtien verotus on toimitettu veroilmoituksen, sivullisilmoittajilta saatujen tietojen ja muun selvityksen perusteella tutkimalla tiedot tavalla, joka asian laadun, laajuuden, verovelvollisen yhdenmukaisen kohtelun ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua (Verotusmenettelylaki 26 §).

Verotusprosessi alkoi muistuttaa poliisien liikennevalvontaa: liikenne sujuu tietyllä toleranssilla jatkuvasti, toisinaan tehdään ratsioita ja puututaan jokaiseen rikkeeseen, mutta aina pyritään pitämään sellainen taso, että suuret rikkomukset havaitaan.

Mitä verotustiedoille tapahtuu

Sivulliset tiedonantovelvolliset, eli työnantajat, arvopaperivälittäjät, pankit, työttömyyskassat ja niin edelleen, ilmoittavat alkuvuodesta verohallintoon erilaisia tietoja, jotka koskevat Suomen verotuksen piiriin kuuluvia henkilöitä ja yrityksiä. Tietoihin kohdistetaan erilaisia oikeellisuustarkistuksia ennen kuin ne viedään tietokantaan verotusta varten.

Saatujen tietojen perusteella muodostetaan esitäytetty veroilmoitus ja lähetetään se asiakkaalle. Asiakkaan on tarkistettava saamansa esitäytetyn veroilmoituksen tiedot. Tarkistaminen on osa hänen ilmoittamisvelvollisuuttaan, mutta siten valvotaan myös tiedonkeruuprosessin laadukkuutta siltä osin, että sivullisilmoittajien tiedot ovat virheettömiä.

Kun asiakkaan kaikki tiedot ovat tietokannassa, saatuja tietoja analysoidaan tekemällä koneellisesti erilaisia ristiintarkistuksia. Asiakkaan veroilmoituksella ilmoittamat tiedot otetaan huomioon, mutta näitä ristiintarkistuksia tehdään kaikissa tapauksissa, olipa asiakas palauttanut veroilmoituksen tai ei.

Osa ristiriitaisuuksista aiheuttaa asiakkaan veroilmoituksen valikoitumisen verovirkailijan tarkasteltavaksi. Valikoituminen sellaisenaan ei vielä tarkoita epäilyä asiakkaan moitittavasta käyttäytymisestä. Usein tapaukset eivät edes johda mihinkään verohallinnon ulkopuolella näkyviin toimenpiteisiin, toisinaan asiakkaalta pyydetään puuttuvia tietoja ja ratkaisu voidaan saatujen tietojen perusteella tehdä varsin vaivattomasti.

Jos riskienhallinta on havainnut puutteen tai virheen asiakkaan verotiedoissa, asiakasta kuullaan asiassa. Havainto ei voi yleensä johtaa asiakkaan verottamiseen tai muuhun verohallinnon toimenpiteeseen ilman, että asiakas on ensin saanut ilmaista käsityksensä. Asiakkaan oikeusturvasta huolehtiminen kuuluu olennaisesti verottajan riskienhallintaan.

Verovalvontaan nykyisellään kuuluu siis sekä koneiden että verovirkailijoiden hoitama osuus. Riskienhallintajärjestelmä etsii epäselvät tapaukset ja virkailijat hakevat vastaukset kysymyksiin. Tarkemmin tutkittavien tapausten hakukriteerit laaditaan vuosittain Verohallituksessa.

Valvonnassa löytynyttä

Vuoden 2006 henkilöverotuksessa valvonnan painopistealueena olivat kotitalousvähennysvaatimukset. Kotitalousvähennysvaatimuksia haluttiin tutkia, koska vähennysvaatimukset ovat vuosi vuodelta suurempia ja niiden määrä näyttää kasvavan jatkuvasti. Samaan aikaan asiakkaiden saattaa olla vaikea ratkaista, ovatko kulut kotitalousvähennykseen oikeuttavia vai eivät.

Riskienhallinnan keinot valittiin siten, että ensin tapaukset poimittiin normaalin riskianalyysin perusteella, eli mikäli löytyi syytä tarkistaa vähennysperuste joltain osin. Toiseksi poimittiin satunnaisotannalla tietty määrä tapauksia, joissa kaikissa pyydettiin asiakkaita esittämään tositteet verovirkailijalle.

Eniten, kymmenissätuhansissa tapauksissa, riskienhallintajärjestelmä poimi tapauksia verovirkailijoiden tutkittavaksi erilaisten yksittäisten tietojen puuttumisen vuoksi. Lomakkeilta saattoi puuttua suorituksen maksupäivä, työn suorittajan y-tunnus ja niin edelleen.

Jonkin verran löytyi tapauksia, joissa vähennettäväksi oli tarjottu kuluja, jotka eivät ole vähennyskelpoisia (konetyön osuutta, tarvikkeita jne.). Paljastui myös, että työn suorittajina oli sellaisia yrityksiä, jotka eivät olleet ennakkoperintärekisterissä.

Niitäkin tapauksia löytyi, joissa oli tarjottu kotitalousvähennyksen perusteeksi sellaisia työsuorituksia, jotka eivät oikeuta lainkaan kotitalousvähennykseen. Onneksi näiden tapausten osuus oli vähäinen, mikä tietenkin kertoo hyvää tavallisten suomalaisten veromoraalista ja ohjeidenlukutaidosta.

Tulevaisuuden riskienhallinnasta

Verohallituksessa mietitään parhaillaan, millaista verottaminen on tulevaisuudessa ja minkälaisia asioita on otettava huomioon niin palveluiden rakentamisessa kuin riskienhallinnassakin.

Tulevaisuuskuvassa kansalaiset ovat entistäkin aktiivisempia: pelataan nettipokeria, viljellään viiniä Ranskassa suomalaisen päätyön ohessa, tullaan Filippiineiltä hoitamaan suomalaisia vanhuksia ja niin edelleen. Tulonmuodostus on siis entistä monipuolisempaa ja työtä tehdään eri tavoin kuin aikaisemmin.

Ensimmäinen tehtävä on ehdottomasti pystyä ennakoimaan tuleva ohjauksen ja neuvonnan tarve, jotta asiakkaille pystytään tarjoamaan heti tarpeen tullen ajankohtaista tietoa. Näin puututaan riskeihin oikea-aikaisesti ja vältytään myöhemmältä selvittelytyöltä verotuksessa.

Asiakkaat käyttävät tulevaisuudessa useita verohallinnon digitaalisia palveluja. Jo sähköisten palveluiden sisään voidaan rakentaa valvontaa. Palveluihin sisäänrakennetun valvonnan avulla on mahdollista estää virheellisten tai puutteellisten tietojen siirtyminen verotukseen ja ohjata asiakas ensin saamaan virkailijan neuvoja.

Myös verohallinnon tiedonkeruu laajenee tulevaisuudessa ja kattaa monia sellaisia tietoja, joita ei vielä saada säännönmukaisesti ja automaattisesti. Uusien tietojen avulla voidaan kehittää asiakaslähtöistä riskianalyysiä ja keskittää valvontaa todellisiin ei-lainkuuliaisiin henkilöihin tavallisten erehtyväisten kansalaisten sijaan.