Autovero tiensä päässä?

Näkyvästi oli esillä myös liikenneministeri Anu Vehviläisen pitkän aikavälin tavoite nykymuotoisen auto- ja ajoneuvoverotuksen korvaamisesta satelliittipaikannustekniikalla valvottaviin ajokilometreihin ja ajoalueeseen perustuvalla verolla. Vehviläisen mukaan malli nopeuttaisi autokannan uusiu­tumista ja päästöjen leikkaamista.

Seuraavassa tarkastellaan lähinnä oikeustieteen näkökulmasta, onko Suomen autovero poistumassa.

Tieliikenteen eri verot

Tieliikenteen kulutusverot Suomessa voidaan ryhmitellä seuraaviin vaiheisiin:
• 1. ajoneuvon hankinta (ajoneuvon arvonlisävero ja mahdollinen tuontitulli)
• 2. ajoneuvon käyttöönotto (autovero ja 1.4.2009 kumottu autoveron arvonlisävero eli elv.)
• 3. ajoneuvon käytettävissäolo (vuotuinen ajoneuvovero)
• 4. ajoneuvon käyttö (valmistevero ja arvonlisävero poltto­aineesta).

Jos luokittelijalla on käytössä vain kaksi ryhmää eli hankintavaihe ja käyttövaihe, hankintavaiheeseen kuuluvat ryhmät 1 ja 2 ja käyttövaiheeseen ryhmät 3 ja 4. Seuraavassa keskitytään autoveroon, jota siis voidaan luonnehtia ajoneuvon käyttöönottovaiheen / hankintavaiheen veroksi.

Miksi meillä on autovero?

Tuontitullit ovat vanhimpia veroja, ja tämä koskee myös ajoneuvoja ja niiden polttoaineita. Ulkomaankaupan vapauduttua tuontitullien merkitys on kuitenkin hyvin vähäinen. Toisaalta niin sanotut tietullit ovat nykyisin esillä muun muassa Suomen ruuhkamaksukaavailuissa.

Ajoneuvon käytettävissäolovaiheeseen liittyvää vuotuista ajoneuvoveroa on kannettu Suomessa 1920-luvulta lähtien. Vero oli aluksi progressiivinen moottoritehon suhteen. Tätä perusteltiin sillä, että tiestöä eniten vahingoittavissa ja arvokkaissa autoissa oli yleensä voimakkaimmat moottorit. Koska tiestön kulumiseen vaikutti myös renkaiden laatu, veroa korotettiin ajoneuvoista, joissa ei ollut kumisia ilmarenkaita. Ajoneuvoveron määrään on jo pitkään vaikuttanut ajoneuvon polttoaineen laatu, koska dieselautojen ajoneuvoverolla korvataan myös sitä, että dieselin valmistevero on bensiinin valmisteveroa alempi. Nykyisin harvoin muistetaan, että dieselvero määräytyi vuodesta 1939 alkaen ajettujen kilometrien mukaan, mutta siitä luovuttiin huonojen kokemusten vuoksi (matkamittareiden ja ajopäiväkirjojen epäluotettavuus), ja veron perusteeksi otettiin vuodesta 1948 alkaen keskimääräiset ajomatkat eri ajoneuvotyypeille.

Arvonlisäveroa edeltänyt yleinen kulutusvero eli liikevaihtovero tuli Suomen verojärjestelmään 1940-luvun alussa kompensoimaan sodasta johtunutta tuontitullien romahtamista.

Ajoneuvon hankintavaiheen erityisvero eli autovero on peräisin 1950-luvun lopulta. Hyväksyessään autoverotusta koskevan lain eduskunta ilmoitti edellyttävänsä, että vero on tilapäinen ja valtion senhetkisestä poikkeuksellisen ki­reästä rahatilanteesta johtuva ja verosta pyritään luopumaan etenkin halvemman hintaluokan ajoneuvojen osalta heti, kun valtiontalous antaa siihen mahdollisuuden. Siitä alkaen, kun henkilöautojen tuonti vuonna 1962 vapautui, oli autoveron yksi keskeinen tavoite hillitä autojen tuontia ja edistää ulko­maankaupan tasapainottamista. Tämä tavoite ei ole enää pitkään aikaan ollut mahdollinen. Sen sijaan ympäristönäkökohdat ovat tulleet entistä tärkeämpään rooliin.

Suomen liittyessä 1995 alussa EU:n jäseneksi autovero muutettiin hankintaverosta käyttöönottovaiheen veroksi. Jos autoa ei oteta käyttöön, vaan sitä säilytetään vaikka vitriinissä, ei autoveroa tarvitse maksaa. Jakelutieneutraliteetin turvaamiseksi autoverosta säädettiin suoritettavaksi myös arvonlisävero, mutta koska sitä ei nimestään huolimatta pidetty arvonlisäverona, sitä on kutsuttu yleisesti elviksi (= ei-arvonlisävero). EU-oikeudellisten ongelmien vuoksi lakia muutettiin 1.4.2009 lukien siten, että elvistä luovuttiin ja auto­veron määrää vastaavasti korotettiin samalla, kun kuluttajasta tehtiin yleensä juridismuodollisesti autoverovelvollinen maahantuojan asemesta.

Autoveron keskeinen tavoite on fiskaalinen eli tuoda valtiolle verotuloja, eikä verojen määrää ole sidottu autoista yhteiskunnalle aiheutuviin kustannuksiin. Autoverolla kerättävä veromäärä on niin suuri (arviolta 825 miljoonaa euroa lamavuonna 2009), että siitä luopuminen edellyttäisi nykyisessä valtiontaloudellisessa tilanteessa muiden verojen ainakin jonkintasoista korottamista. Yksin taloudellisen toiminnan vilkastuminen autoveron poiston seurauksena tuskin lisää tarpeeksi valtion tuloveron ja arvonlisäveron kertymää. Korotuspaineet kohdistuvat erityisesti vuotuiseen ajoneuvo­veroon, jossa Suomella on vielä kansainvälisesti korotusvaraa, mutta myös polttoaineen valmisteveroon ja yleiseen arvonlisäveroprosenttiin, vaikka niiden taso on Suomessa jo kansainvälistä huippuluokkaa.

Autoveron oikeudelliset ongelmat EU-Suomessa

Suurissa automaissa, kuten Saksassa, ei ole Suomen kaltaista autoveroa. Sitä ei ole myöskään naapurimaissamme Ruotsissa­ ja Virossa. Sen sijaan esimerkiksi Tanskassa, Hollannissa ja ­Irlannissa sellainen yhä on. Autoverotusta ei ole EU:ssa yhtenäistetty, mutta kansalliset verojärjestelmät eivät saa olla EY:n perustamissopimuksen ja muiden EY-säädösten vastaisia. Useat Suomen autoverojärjestelmän yksityiskohdat ovat olleet käsiteltävänä komissiossa ja EY-tuomioistuimessa. Suomea koskevista EY-tuomioistuimen ratkaisuista mainittakoon seuraavat:

19.9.2002 C-101/00. EY 90 artikla on esteenä sille, että verotusarvo muodostuu erisuuruiseksi kaupan vaiheesta riippuen, kun tästä voi seurata ainakin tietyissä tilanteissa, että maahan tuodusta käytetystä ajoneuvosta kannettavan veron määrä ylittää tässä jäsenvaltiossa jo rekisteröidyn samanlaisen käytetyn ajoneuvon arvoon sisältyvän verosta jäljellä olevan määrän. Perustamissopimus on esteenä sille, että jäsenval­tion verojärjestelmässä ei oteta huomioon ajoneuvon todellista arvon alenemista ja tällaisesta verojärjestelmästä voi seurata ainakin tietyissä tilanteissa, että näin määrättävän veron määrä ylittää tässä jäsenvaltiossa jo rekisteröidyn samanlaisen käytetyn ajoneuvon arvoon sisältyvän verosta jäljellä olevan määrän. Vero, jota kansallisessa oikeudessa kutsutaan autoverosta suoritettavaksi arvonlisäveroksi, ei ole arvonlisäverodirektiivissä tarkoitettu arvonlisävero, ja se on yhteen­sopiva saman direktiivin kanssa. Perustamissopimus on esteenä auto­verosta suoritettavan veron kantamiselle siltä osin, kuin toisesta jäsenvaltiosta tuodusta käytetystä ajoneuvosta tällaisena verona kannettava määrä ylittää kyseisessä jäsenvaltiossa jo rekisteröidyn samanlaisen käytetyn ajoneuvon arvoon sisältyvän verosta jäljellä olevan määrän.

15.7.2004 C-365/02. Direktiiviä 83/183/ETY on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että ajoneuvon omistajan muuttaessa jäsenvaltiosta toiseen kannetaan autoverolaissa säädetyn kaltainen vero ennen ajoneuvon rekisteröintiä tai käyttöönottoa siinä jäsenvaltiossa, jonne omistaja on muuttanut. Suomen tuomioistuimen asiana on tutkia, voidaanko kansallisen oikeuden soveltamisella taata se, että kyseistä ajoneuvon omistajaa ei aseteta tämän veron osalta epäedullisempaan asemaan kuin niitä kansalaisia, jotka ovat asuneet pysyvästi tässä jäsenvaltiossa, ja tarvittaessa selvitettävä, onko kohtelun eroavaisuus perusteltua sellaisista objektiivisista syistä, jotka eivät liity asianomaisten henkilöiden asuinpaikkaan ja jotka ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään.

23.2.2006 C-232/03. Suomi ei ole noudattanut EY 39 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Se on estänyt Suomessa asuvia, toisessa jäsenvaltiossa työsuhteessa olevia rajatyöntekijöitä hyötymästä yritysajoneuvoista, jotka heidän toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet työnantajansa ovat antaneet heidän käyttöönsä ja jotka on rekisteröity tässä toisessa jäsenval­tiossa, mutta tuotu Suomeen. Suomi on täten estänyt kyseisiä rajatyöntekijöitä hyötymästä ammatillisissa ja yksityisissä tarkoituksissa työsuhdeajoneuvoista, vaikka näitä ajoneuvoja ei ole tarkoitus käyttää eikä niitä tosiasiassa myöskään käytetä Suomessa vakinaisesti.

19.3.2009 C-10/08. Suomi ei ole noudattanut EY 90 artiklan ja arvonlisäverodirektiivin mukaisia velvoitteitaan, koska se on sallinut, että autoverolain 5 §:ssä tarkoitettu vero voidaan arvonlisäverolain mukaisesti vähentää arvonlisäverosta. Suomi ei ole noudattanut EY 90 artiklan velvoitteitaan, koska se on soveltanut alle kolme kuukautta vanhoihin ajoneuvoihin samaa verotusarvoa kuin uusiin ajoneuvoihin.

4.6.2009 C-144/08. Suomi ei ole noudattanut direktiivin 83/182/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se on käyttänyt epätäydellistä pysyvän asuinpaikan määritelmää verovapautuksen määrittämiseen kulkuneuvojen väliaikaisen maahantuonnin yhteydessä.

Ongelmat ovat liittyneet erityisesti käytettyjen autojen pysyvään tai tilapäiseen tuontiin. Tuomiot ovat osin epäselviä ja epäjohdonmukaisiakin. Suomi on tehnyt, vaikka ei ehkä kovin innostuneesti, tuomioiden ja komission vaatimusten vuoksi paljon muutoksia lainsäädäntöönsä, mutta vanhat ongelmat eivät näytä vielä täysin poistuneen. Elv-kysymyksen takautuvaksi hoitamiseksi hallitus on antanut 12.6.2009 esityksen (no 97) tullin ja verohallinnon menettelyllisestä yhteistyöstä.

Uudetkin suuret ongelmat ovat mahdollisia. Tämä koskee muun muassa jakelutieneutraliteetin turvaamista. Myös uusien ajoneuvojen verotusarvon määrittämiseen liittyy todella vaikeita kysymyksiä.

Ennusteiden tähänastinen toteutuminen

Tulevaisuuden ennustamisen epävarmuus koskee myös tieliikenteen verotusta. Näyttää siltä, että omat ennustukseni tieliikenneverotuksen kehityksestä ovat tähän asti toteutuneet jonkin verran paremmin kuin aivan satunnaiset arvaukset. Vuonna 2000 ilmestyneessä, Leila Juannon kanssa tekemäni ”Tieliikenneverot”-kirjan lopussa (s. 683) ennakoin veron määrään vaikuttaneesta kauppaporrasajattelusta luopumista ja sitä, että autoveron pohjaksi otetaan auton yleinen vähittäismyyntiarvo Suomessa. Tämähän toteutettiin vuoden 2003 alun lainmuutoksella.

Vuoden 2007 keväällä julkaisin teoksen ”Autojen verotus – Auto-, ajoneuvo- ja polttoaineverotus sekä tieliikenneverotuksen kehittäminen”. Sen lopussa (s. 800–801) totesin olevan mahdollista, että autojen verotusta koskeva lainsäädäntömme kehittäminen etenee vaikkapa seuraavissa vaiheissa:

1. vaihe (esimerkiksi vuodet 2007–2008):
• Uusien bensiini- ja dieselhenkilöautojen autoveroa alennetaan ja luovutaan kiinteistä vähennyksistä.
• Käytettyjen autojen toissijaista kuukausittaista jäännös­arvoikäalennusta autoverotuksessa korotetaan.
• Ajoneuvoveron verotasoa korotetaan maltillisesti sekä uusien että käytettyjen henkilöautojen osalta, perusteita vielä radikaalisti muuttamatta.

2. vaihe (esimerkiksi vuodesta 2009 alkaen):
• Autoverotuksen yleistä tasoa alennetaan ja autovero muutetaan arvoperusteisesta ainakin osittain ajoneuvon teknisiin ominaisuuksiin, erityisesti päästötasoihin, perustuvaksi sekä uusien että käytettyjen henkilöautojen osalta; näin tehdään myös pakettiautojen osalta.
• Käytettyjen autojen syrjimättömyysvertailu suoritetaan vertaamalla näiden autojen veroa uuden (eikä ajoneuvon käyttöönottoajan) järjestelmän aikana verotettavien muiden autojen veroihin ja tekemällä veroista asianmukaiset ikäalennukset.
• Luovutaan arvonlisäveron perimisestä autoverolle (ns. elv) ja kuluttajasta tehdään myös uusien ajoneuvojen osalta auto­verovelvollinen (ja kauppiaasta hänen asiamiehensä).
• Otetaan käyttöön sellainen autoveron vientipalautusjärjestelmä, jossa huomioidaan myös leasingautot.
• Autoveron ja arvonlisäveron alenemaa kompensoidaan osittain korottamalla asteittain ajoneuvoveroa, joka samalla muutetaan perustumaan ajoneuvon teknisiin ominaisuuksiin, erityisesti päästötasoihin.

3. vaihe (esimerkiksi 2010-luvun alkupuolella tai puoli­välissä):
• Luovutaan käyttöönottovaiheen autoverosta sekä uusien että käytettyjen ajoneuvojen osalta.
• Autoveron poistumista kompensoidaan osittain korottamalla asteittain ajoneuvoveroa, jota jatkuvasti kehitetään entistä paremmin varsinkin ympäristönäkökohdat ja ajoneuvon tosiasiallinen käyttömäärä ja -käyttötapa huo­mioon ottavaksi.

Totesin myös, että polttoaineverolla ei muiden verojen tuoton pienentymistä voida korvata, koska polttoaineveron tuotto pienentynee biopolttoaineille tarvittavien veronhuojennusten takia. Näyttää siltä, että tältä osin kehitys on ollut toisensuuntaista eli polttoaineveroja on pystytty korottamaan. Polttoaineveroa suunnitellaan vuodesta 2011 alkaen porrastettavaksi päästöjen mukaisiksi (Helsingin Sanomat 4.6.2009 s. A 8).

Muilta osin ennustukseni ovat tähän asti toteutuneet melko hyvin, tosin vuotuisen ajoneuvoverotuksen merkittävä uudistus tulee tietojärjestelmiin liittyvien ongelmien takia voimaan vasta vuonna 2010.

Tulevat vuodet?

Mikä on autoveron tulevaisuus? Siirtyykö se historiaan 2010-luvun alkupuolella tai puolivälissä taikka myöhemmin? EU:ssa pyritään varmistamaan ihmisten ja tavaroiden vapaa liikkuminen. Toisaalta pyritään edistämään myös ympäristönsuojelua ja terveyttä. Nämä pyrkimykset ovat myös tieliikenneverotuksessa yhä tärkeämpiä – fiskaalisten tavoitteiden ohella tai niiden sijasta. Kun ihmisten ja tavaroiden liikkumisen lisääntyminen on myös keskeisiä ympäristöongel­mien syitä, pyrkimyksissä voidaan nähdä ristiriitaa. Ne on kuitenkin sovitettava yhteen, mutta pitkällä aikavälillä kysymys on niin tärkeistä ihmiskunnan ja ympäristön tulevaisuuteen vaikuttavista ratkaisuista, että kompromissien mahdollisuudet saattavat käydä entistä rajallisemmiksi.

EU ei ilmeisesti voi yksimielisyysvaatimuksenkaan vuoksi määrätä jäsenmaita luopumaan autoverosta. Ongelmistaan huolimatta Suomen 50-vuotias autovero, joka on verotulojen antajana valtiolle erittäin tärkeä, ei näytä olevan vielä tiensä päässä. Sille on tehty viime vuosina myös nuorennusleikkauksia. Ennen autoveromme siirtämistä verovitriiniin sitä voidaan kehittää vaikka niin, että autovero poistetaan kokonaan tietyt tiukat ympäristövaatimukset täyttäviltä autoilta tai alennetaan entisestään tällaisten autojen veroprosenttia. Tätä linjausta voidaan perustella myös pyrkimyksellä elvyttää alamaissa olevaa uusien autojen kauppaa ja nuorentaa Suomen autokantaa. Uudet autot ovat vähemmän kuluttavia ja vähäpäästöisempiä kuin vanhat. Suomessa autojen keskimääräinen romutusikä on peräti 18,8 vuotta. Mietintönsä 9.6.2009 jättäneen energiatehokkuustoimikunnan mukaan tärkein keino liikenteen energiakulutuksen vähentämiseksi on autokannan uudistaminen.

Yhdellä kertaa tapahtuva autoveron täydellinen poisto kaikilta ajoneuvoilta ja vuotuisen ajoneuvoveron olennainen korottaminen sen vastapainoksi voisi synnyttää niin vakavia ­siirtymäkauteen liittyviä yhdenvertaisuus- ynnä muita. ongelmia, että asiaa olisi mietittävä perustuslainkin kannalta.