NE BIS IN IDEM – ei kahta rangaistusta samassa asiassa

Hallitus antoi joulukuussa 2012 eduskunnalle esityksen laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 191/2012 vp). Tarkoituksena on tehdä lain­säädäntöön Euroopan ihmisoikeussopimuksen niin sanottua ne bis in idem -kieltoa eli kahdesti samassa asiassa syyttämisen ja tuomitsemisen kieltoa vaatimat muutokset.

Euroopan ihmisoikeussopimus ja ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Sopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti (ne bis in idem -kielto).

Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä mainitut määräykset eivät estä ottamasta asiaa uudelleen tutkittavaksi asian­omaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut useita ne bis in idem -kieltoa koskevia ratkaisuja. Suomea koskevia ovat olleet Jussila vs. Suomi 23.11.2006 sekä Ruotsalainen vs. Suomi 16.6.2009.

Ensin mainitussa ratkaisussa oli kyse siitä, oliko veronkorotusasiaa pidettävä 6 artiklassa tarkoitettuna rikosasiana. Tuomioistuin katsoi, että veronkorotus on katsottava rikosoikeudelliseksi seuraamukseksi. Ne bis in idem -kielto tulee puolestaan sovellettavaksi kahden rikosprosessiksi katsottavan menettelyn kesken.

Jälkimmäisessä ratkaisussa ihmisoikeustuomioistuin totesi, että jo langetettu lainvoimainen sakkorangaistus esti veronkorotuksen määräämisen.

Kansallinen oikeuskäytäntö

Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuilla on ollut vaikutusta kansalliseen oikeuskäytäntöön. Korkein hallinto-oikeus muutti tulkintaansa veronkorotuksen rikosoikeudellisesta luonteesta ensin mainitun ihmisoikeustuomioistuimen päätöksen jälkeen. Ratkaisut koskivat muun muassa suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta.

Korkein oikeus on käsitellyt useissa ratkaisuissa ne bis in idem -kiellon ulottuvuutta veropetosta koskevissa tapauksissa. Korkein oikeus katsoi ratkaisussaan KKO 2010:45, että lopullisiksi tulleet veronkorotukset estivät veropetosta koskevan syytteen tutkimisen.

Ratkaisussa KKO 2010:46 korkein oikeus päätyi siihen, että syyte voitiin tutkia, koska veronkorotukset eivät tulleet lopullisiksi ennen syytteen vireille tuloa.

Ratkaisussa KKO 2010:82 perusteluissa tuomioistuin katsoi edelleen, ettei veronkorotuksen tuleminen lopulliseksi rikosoikeudenkäynnin jatkuessa estä veropetossyytteen tutkimista.

Korkein hallinto-oikeus käsitteli ne bis in idem -kiellon ulottuvuutta ratkaisussaan KHO 2011:41. Tuomioistuimen mukaan ne bis in idem -kieltoa sovelletaan silloin, kun ensimmäinen ratkaisu on lopullinen ennen jälkimmäisen menettelyn alkamista, mutta ei rinnakkain olevissa menettelyissä. Sen vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kielto ollut esteenä veronkorotusten määräämiselle käräjäoikeuden törkeästä veropetoksesta antaman tuomion lainvoimaiseksi tulon jälkeen.

Ratkaisussa KKO 2012:79 korkein oikeus otti kantaa tapaukseen, jossa verovelvollinen oli maksanut verot ja veronkorotukset kokonaan ennen syytteen vireilletuloa. Tuomioistuin katsoi, että vaikka verovelvollisen muutoksenhakuoikeus on ollut muodollisesti avoinna, verovelvollisen menettely osoittaa veronkorotusta koskevien ratkaisujen tulleen ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 4 artiklan tarkoittamalla tavalla lopulliseksi ennen syytteen vireilletuloa. Edellytyksiä syytteen tutkimiselle ei siten ollut.

Kansallinen oikeuskäytäntö on vaikuttanut myös viranomaisohjeistukseen. Valtakunnansyyttäjänvirasto ohjeisti syyttäjävirastoja vuonna 2010 ne bis in idem -kiellon merkityksestä veropetosasioissa. Myös Verohallinto on antanut ohjeen ne bis in idem -kiellosta.

Lainmuutoksen tarve esillä pitkään

Eduskunnan tarkastusvaliokunta on kiinnittänyt huomiota seuraamusjärjestelmä koordinoinnin tarpeeseen. Tarkastusvaliokunta totesi mietinnössään vuonna 2010 (TrVM 9/2010 vp – M 8/2010 vp), että oikeustila eri seuraamusten yhteensovittamisen osalta on epäselvä. Valiokunnan mukaan epäselvä oikeustila koskee mahdollisesti yleisemmin hallinnollisten seuraamusten ja rikosoikeudellisten seuraamusten sovittamista yhteen eikä vain veronkorotusten ja rikosoikeudellisten seuraamusten yhteensovittamista. Tarkastusvaliokunta edellytti, että ne bis in idem -periaatteen soveltuvuutta on syytä selkeyttää lainsäädäntötoimin.

Perustuslakivaliokunta on ottanut asiaan kantaa lausunnossaan viime vuonna (PeVL 9/2012 vp – HE 3/2012 vp). Valiokunnan mukaan kaksoisrangaistavuuden kiellon ei voida katsoa koskevan vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyjä, vaan myös samanaikaisesti vireillä olevia menettelyitä. Valiokunta toteaa, että tämä tulkinta on johdettavissa jo ihmis­oikeussopimuksen sanamuodosta ja että se näyttäisi vastaavan myös ihmisoikeustuomioistuimen viimeaikaisessa oikeuskäytännössä esitettyjä linjauksia.

Valtiovarainministeriö asetti säännösmuutosten valmistelua varten työryhmän, joka julkaisi ehdotuksensa kesällä 2011.

Hallituksen esityksen ehdotukset

Hallituksen esityksen mukaan Verohallinto voisi jättää veronkorotusta koskevan päätöksen tekemättä verotus­päätöstä tehdessään. Korotus voitaisiin tehdä erillisellä päätöksellä varsinaisen verotuspäätöksen tekemistä seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä, jos Verohallinto ei tee asiassa rikosilmoitusta. Verotuspäätös ei olisi siten välttämättä lopullinen veronkorotuksen osalta, vaan veronkorotus voitaisiin määrätä myöhemmin laissa säädetyssä ajassa.

Verohallinnon lisäksi muita toimivaltaisia viranomaisia olisivat Tulli ja Liikenteen turvallisuusvirasto. Veronkorotuksesta ja verotuspäätöksestä säädettyä sovellettaisiin vastaavasti tullinkorotukseen ja tullauspäätökseen.

Jos Verohallinto olisi määrännyt veronkorotuksen, samasta asiasta ei enää voitaisi tehdä rikosilmoitusta, jollei veron­korotuspäätöksen jälkeen ole ilmennyt näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista.

Verohallinnon tehdessä rikosilmoituksen se ei pääsääntöisesti voisi enää määrätä veronkorotusta. Veronkorotus voitaisiin määrätä vain, jos esitutkintaviranomainen tai syyttäjä on tehnyt päätöksen esitutkinnan lopettamisesta tai toimittamatta jättämisestä, syyttäjä on tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen tai peruuttanut syytteen. Veronkorotus voitaisiin tällöin määrätä erillisellä päätöksellä 90 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Jos tuomioistuin antaa syyksilukevan tuomion tai jos syyte hylätään, toimivaltainen viranomainen ei saisi määrätä veronkorotusta samasta asiasta. Veronkorotusta ei myöskään määrättäisi, jos asiassa on määrätty sakko tuomioistuimen ulkopuolisessa menettelyssä.

Lakia sovellettaisiin luonnollisten henkilöiden, kotimaisten kuolinpesien ja yhtymien verotukseen. Säännöksiä sovellettaisiin myös muiden sellaisten verovelvollisten verotukseen, joiden veronkorotuksesta luonnollinen henkilö on vastuussa verovastuuta koskevien säännösten nojalla. Lakiesitykseen sisältyy muutoksenhakua sekä esitutkintaviranomaisen, syyttäjän ja tuomioistuimen tiedonantovelvollisuutta koskevat säännökset.

Esityksessä ehdotetaan myös rikoslain muuttamista mm. siten, että edellä mainitun lain perusteella määräämättä jätetty veronkorotus on katsottava rikoksen koventamis­perusteeksi. Tekijälle olisi määrättävä ehdollisen vankeus­rangaistuksen oheisseuraamuksena sakko tai jos tekijälle määrätään sakko tai ehdoton vankeusrangaistus, rangaistusta olisi kovennettava.

Lakeja sovellettaisiin lain voimaantulopäivänä ja sen jälkeen tapahtuneisiin tekoihin ja laiminlyönteihin.

Tavoitteena voimaantulo jo kevään aikana

Esitys herätti keskustelua heti antamisensa jälkeen. Kritiikki on kohdistunut esimerkiksi siihen, että määräämättä jätetty veronkorotus katsottaisiin koventamisperusteeksi. Myös esityksen rajoittumista vain veron- ja tullinkorotuksiin on pidetty ongelmallisena. Esitys on parhaillaan käsittelyssä
valtiovarainvaliokunnassa, jolle myös perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta antavat lausunnon.