Euroalue tarvitsee yhteisen pankkivalvojan

Finanssivalvonnan johtaja Anneli Tuominen on tuttu hahmo finanssimaailman keskuksissa. Frankfurt, Pariisi tai Lontoo löytyvät lähes viikoittain hänen kalenteristaan, niissä kokoontuvat EU:n finanssi­sektorin valvojat. Uusi eurooppalainen valvonta lennättää Tuomista ympäri Eurooppaa.

Yleensä Fiva on julkisuudessa silloin, kun joku toimija on tehnyt jotain väärin. Se on kuitenkin reilun 200 henkilön organisaation työstä vain pieni osa, eikä heidän tehtävänsä ole yksittäisten toimijoiden nostaminen kepin nokkaan.

– Suurin osa valvottavistamme – ainakin näin uskon – näkee meidän työmme lisäarvona. Se, että finanssiala on hyvässä kunnossa, on valvottavien, meidän ja yhteiskunnan etu.

– Valvonnalla pyritään myös siihen, että asiakkaat pystyisivät käyttämään finanssialan palveluja luottavaisin mielin.

Tuomisen mukaan menneisyyden vatvomisessa on tärkeintä oppia tehdyistä virheistä.

– Valvonta tulee aina innovaatioiden perässä. Pitää olla kuitenkin turvakehikko, ettei jouduta  veronmaksajan kukkarolle. Itsestään selvää on, että kriisejä syntyy ja pankkeja kaatuu jatkossakin, sitä ei pysty estämään millään.

Vuosien 1970 ja 2011 välillä maailmassa on ollut 147 systeemistä pankkikriisiä. Periaatteessa niiltä ovat välttyneet ainoastaan Kanada, arabimaailman öljyvaltiot, Australia sekä yksittäiset maat Afrikassa.

– Mitä pahaa pankkikriisit saavat aikaan? IMF:n tutkimusten mukaan kriisiä seuranneen tuotannon menetykset kolmen vuoden aikana ovat teollistuneissa maissa olleet keskimäärin 32,9 prosenttia bruttokansantuotteesta. Suomen Pankki on arvioinut, että nykyisen finanssikriisin kustannukset Suomessa ovat olleet noin 40 miljardia euroa.

Valvonta petti

Finanssikriisin syitä on analysoitu monella taholla. Vuonna 2007 kaikki alkoi subprime-kriisistä ja se herätti keskustelua kevyestä finanssipolitiikasta. Sääntely ei ollut riittävän kattavaa tai ainakin se oli kevyttä. Luottoluokitus­laitokset epäonnistuivat, niillä oli sisäisiä intressikonflikteja. Myöskään valvojat eivät onnistuneet näkemään ongelmaa.

– Silloin keskuspankit katsoivat makrotalouden ja yksittäiset valvojat yksittäisten instituuttien riskejä. Nämä kaksi tahoa eivät kohdanneet, ja subprime ja kiinteistökupla paisuivat valtavaksi ongelmaksi. Helposti valvojat katsoivat asioita oman maansa näkökulmasta eivätkä pystyneet näkemään, että ongelmat voivat kulkeutua maan rajojen yli.

– Ei myöskään ollut vielä sellaisia työkaluja eli niin kutsuttuja makrovakausvalvonnan välineitä, joilla olisi voitu puuttua luottomarkkinoiden ja varallisuushintojen ongelmiin. Esimerkiksi rakentamisen luotottaminen kasvoi huomattavasti vauhdikkaammin kuin bruttokansantuote, ja tuli esimerkiksi Espanjalle ja Irlannille valtavan kalliiksi.

Anneli Tuominen myöntää, että tällaisessa tilanteessa kunkin maan omien intressien ajaminen saattaa johtaa tilanteeseen, jossa ulospäin ei anneta riittävän selkeää kuvaa.

– Valvonnan uskottavuuden palauttamiseksi ratkaisu on yhteinen, ylikansallinen valvonta. Tähän pankkiunioni nyt keskittyy ja päätöksenteko on objektiivisempaa.

Kansallisen valvonnan suurin ongelma on, että valvojatkaan eivät asetu poikkiteloin oman maansa vaurauden kasvulle. Hyvä esimerkki on Islanti, jolla meni liian lujaa: äänestäjät, veronmaksajat ja poliitikot olivat tyytyväisiä.

– En ole kuullut ketään, joka olisi pystynyt arvioimaan kriisin syvyyttä. Lisäksi se on ilmennyt monessa muodossa: subprime-kriisi, finanssikriisi, euromaiden velkakriisi ja luottamuskriisi. Lisäksi ne ovat tulleet toistensa perään. Osa ongelmista tuli suoraan pankkisektorista ja osa valtioiden taloudenhoidosta, toteaa Tuominen.

Se tulee hyvin selvästi esille, että Tuomisen mielestä talouden ongelmista ei voi syyttää pelkästään ahneita markkina­voimia. Poliittisia riskejä on edelleen ja kipeiden päätösten tekeminen on hankalaa: se saattaa kostautua seuraavissa vaaleissa.

Jykevä työkalupakki

Finanssivalvonnan johtaja Anneli Tuominen sanoo, että viimeistelyvaiheessa olevien EU:n lainsäädäntöhankkeiden myötä työkalupakkiin tulee riittävän isoja moukareita.

– Ensi ja seuraavan vuoden alusta pitäisi valvojilla olla aiempaa paremmat mahdollisuudet vaatia pankeilta riskien vähentämistä ja erillisiä likviditeettipuskureita. Jo nyt on ollut suosituksena, ja sitä on käytettykin isojen pankkien kohdalla, että pankeilla pitää olla suunnitelma, jonka avulla tappiollisia liiketoimintoja pystytään ajamaan alas ilman, että aiheutuu suuria systeemisiä tappioita.

– Tällainen elpymissuunnitelma tulee kaikkien pankkien tehdä vuoden 2015 alusta.

Tällä hetkellä Finanssivalvonta valvoo esimerkiksi Nordean ja Danske Bankin Suomessa olevien tytärpankkien toimintaa: pääoman, likviditeetin ja riskienhallinnan pitää olla kunnossa.

– Nordean kohdalla yhteistyötä on tehty jo yli 10 vuotta ja valvontavastuu konsernin osalta on pääkonttorimaassa eli tässä tapauksessa Ruotsissa. Valvojakollegiossa arvioidaan, missä kunnossa Nordea on konsernitasolla ja sen tytärpankit eri maissa. Sovimme yhdessä myös tarkastuksista ja yhteystyö on käytännönläheistä.

– Samantyyppistä valvontayhteistyö on myös Dansken suhteen.

Vastedes suurten pankkien, Suomen osalta Nordea Pankki Suomen, Danske Bankin ja OP-Pohjola ryhmän, valvonta siirtyy suoraan EKP:n vastuulle.

– Ylikansallisen valvonnan rakentaminen on  vielä suhteellisen helppoa. Sen sijaan käytännön ongelmien ratkaiseminen tilanteessa, jossa useassa maassa toimiva pankki ajautuu vaikeuksiin ja sen toimintaa joudutaan uudelleenjärjestelemään tai ajamaan alas,  onkin huomattavasti vaikeampaa. Pitäisi synnyttää myös euroaluetasoinen kriisinratkaisuviranomainen.

– Uuden sääntelyn tavoitteena on, että pankin kriisiydyttyä ei jouduttaisi turvautumaan veronmaksajien varoihin. Ensin omaisuutensa menettäisivät osakkeenomistajat ja tietyt velkojaryhmät, uudelleenjärjestelyjä tehtäisiin erilaisia omaisuuseriä myymällä. Viime kädessä voidaan joutua turvautumaan kriisirahastoihin, ovat ne sitten yhteisiä tai kansallisia.

Kriisinratkaisujärjestelmän rakenne on vielä avoin ja päätösvalta on luonnollisesti poliittisilla päättäjillä.

– Mihin tahansa ratkaisuun mennään, valvojien tulisi yhteisesti sitä ennen selvittää, missä kunnossa pankit ovat, ettei tule yllätyksiä. Eri pankeilla pitää olla esimerkiksi samanlaiset arvonalentumiskäytännöt eri euroalueen maissa.

Hyvin suuri osa pankkitoimintaa on kuitenkin Euroopan unionissakin euroalueen ulkopuolella. Valvonnan pitäisi ulottua koko EU:n alueelle, mutta miten esimerkiksi Iso-Britannia saadaan siihen mukaan? Myös Pohjoismaissa tilanne on hankala, erityisesti Ruotsin ja Tanskan olisi hyvä olla mukana pankkiunionissa.

– Kun pankkitoiminta ulottuu yli valuuttarajojen, niin ei valvonta voi jäädä rajojen sisäpuolelle.

Suomen finanssisektori eli pankit, vakuutuslaitokset että sijoituspalveluyritykset ovat Tuomisen mukaan varsin hyvässä kunnossa. Sektoreiden sisällä on kuitenkin variaatioita. Joillakin pienemmillä  toimijoilla on ongelmia kannattavuutensa kanssa. Vakavaraisuus on kuitenkin kunnossa.

Pörssiyhtiöitä Fiva ei valvo kuin tiedonantovelvollisuuden ja IFRS-standardin noudattamisen suhteen.

Hallinnollinen taakka

Erityisesti pienten pankkien liiketoiminnan ydin on talletusten vastaanottamisessa ja luottojen myöntämisessä, joten niiden toiminta on viime vuosina ollut heikommin kannattavaa matalan korko­tason johdosta. Pankkisektorin korkokate on tullut alas viidessä vuodessa noin 25 prosenttia.

– Pankeilla, joilla on kaupankäyntiä, omaisuudenhoitoa ja palkkioperusteista toimintaa paljon, tilanne on helpompi. Niillä, joilla tällaisia palveluja ei ole, on kannattavuus­haasteita. Uusi sääntely edellyttää riittävää likviditeettipuskuria ja enemmän pitkäaikaista rahoitusta. Molemmat kasvattavat kustannuksia.

– Lisäksi sääntely tuo hallinnollista taakkaa: raportointia ja riskienhallintavelvoitteita. Sääntely on tehty suurien kansainvälisten pankkien riskejä silmällä pitäen. Kun asioita tehdään suurten ehdoilla, se voi olla pienille raskasta esimerkiksi erityisten pääomainstrumenttien tai keskusrahalaitosratkaisujen kohdalla.

Tuominen sanoo, että Fiva kannattaa yhtenäistä sääntelyä, mutta toisaalta se pitäisi suhteuttaa pienten toimintaan; tämä siitä huolimatta, että pienetkin pankit ovat saaneet yhdessä samalla tavalla toimien paljon tuhoa aikaan. Tästä löytyy esimerkkejä parinkymmenen vuoden takaa Suomesta tai tämän päivän Espanjasta.

– Perussääntely voisi olla osittain kevyempää ja toisaalta me valvonnassa korostamme, että riskien hallinnan pitää olla kunnossa. Viime vuonna jouduimme antamaan pari julkista varoitusta, ja se johti valvottavien keskuudessa ryhtiliikkeeseen.

Sääntely kohtelee tiukasti esimerkiksi yritysluoton­antoa ja rajoittaa myös vähäriskistä luotonantoa eli esimerkiksi asunto­luottoja. Tulevassa sääntelyssä näet rajoitetaan myös pankkien velkarahoituksen käyttöä kokonaisuudessaan ja siten luotonannon kasvun mahdollisuuksia.

Maksimiharmonisointi

Anneli Tuomisen mielestä arvopaperimarkkinalain muutoksessa itse substanssiin ei tullut suuria muutoksia, lähinnä se selkeytti sääntelyä ja sillä pyrittiin myös parantamaan sääntelyn kilpailukykyä. Lainmuutoksen myötä Fivan sanktiovaltuudet kasvoivat.

– Sillä on tietysti pelotevaikute. Se on kansainvälisen sääntelyn tuoma muutos. EU:ssa katsotaan, että se on tehokkain keino puuttua epäkohtiin.

Korotukset olivat suomalaisesta näkökulmasta kohtuullisen suuria. Aiemmin seuraamusmaksu oikeushenkilöllä oli 5 000–200 000 euroa, nyt se on enintään 10 prosenttia liikevaihdosta.

– Maksimi kymmenen miljoonaa euroa on iso summa, mutta enemmän kysymys on pelotevaikutuksesta. Sanktioissa pitää olla selkeä näyttö ja teko.

– Ankarammat sanktiot ulotetaan myös pankkipuolelle. Ne on nähty tehokkaimmaksi tavaksi. Itse suhtaudun niihin suhteellisen kliinisesti, toteaa Tuominen.

Lähinnä tällaisia sanktioita voi tulla riskienhallinnan ja asiakkaan varojen vaarantamisesta. Oman edun tavoittelu menee helposti rikosprosessin puolelle.

– Tällaisia tilanteita ei ole onneksi juurikaan ilmennyt. Muutamia julkisia varoituksia ja huomautuksia on viime vuonna annettu ja joistakin raportointivelvollisuuden laiminlyönnistä on tullut rikemaksuja.

Tuominen ei myöskään näe, että tilinpäätösdirektiivi toisi kovin suuria muutoksia ainakaan Fivan näkökulmasta. Hän uskoo, että pienemmille yhtiöille olisi odotettavissa hallinnollisen taakan kevenemistä.

Fiva ja Anneli Tuominen ovat maksimiharmonisoinnin kannalla asiasta riippumatta, koska näin saataisiin samantyyppinen sääntely kaikkiin maihin.

– Siinä pitäisi aina kuitenkin ottaa huomioon pienet toimijat ja pienten maiden erityispiirteet. Kaikkeen ei sovellu tiukka yhden kaavan malli. Minun sympatiani ovat juuri tämän suhteuttamisen puolella, vaikka isoissa linjoissa pitää olla samat säännöt.

Asiakkaansuojahattu päässä

Finanssivalvonta on ollut viime aikoina esillä ruohonjuuritasolla. Eniten julkisuutta sai esitys, että asuntovakuuden käytölle asetettaisiin katto, kovimmillaan jopa 80 prosenttiin. Tällä olisi asuntomarkkinoita ja niiden hintavakautta turvaava vaikutus.

Tämä avaus herätti sekä Finanssialan Keskusliiton että rakennusteollisuuden ja vedottiin siihen, että ensiasunnon ostajat joutuvat kohtuuttomaan tilanteeseen erityisesti pääkaupunkiseudulla.

Lainakatto on esimerkki niin sanotuista makrovakausvälineistä. Lainakaton asettamisessa arvioidaan asuntoluottojen kasvua suhteutettuna bruttokansantuotteeseen, muun muassa IMF on suositellut Finanssivalvonnalle oikeutta asettaa lainakatto.

– Jos on vaara, että on syntymässä hintakupla, sitä voidaan jarruttaa lainakaton avulla. On toki muitakin keinoja, kuten pankkien vakavaraisuusmääräysten kiristäminen.

Tällainen lainakatto ei tarkoita sitä, etteikö luototus voisi olla yli 80 prosenttia asunnon arvosta. Tuon prosentin ylittävän velan vakuutena ei voisi olla asunto eli kysymykseen tulisi kulutusluotto, jonka velka-aika olisi käytännössä lyhyempi ja korkokustannus korkeampi.

– Ehdotus on menossa eduskunnan käsittelyyyn. Ja jos se tulee voimaan, se ei ole mikään automaatti. Sitä arvioidaan neljännesvuosittain. Jos tilanne asuntomarkkinoilla on rauhallinen eikä ole kuplan uhkaa, niin lainakattoa ei tarvitse käyttää.

Muutama vuosi sitten Fiva antoi pankeille suosituksen, että lainaa myönnettäisiin korkeintaan 90 prosenttia asunnon arvosta. Esimerkiksi Ruotsiin tai Hollantiin verrattuna kaikkien kotitalouksien velkaantuneisuus ei ole huolestuttavalla tasolla, mutta se on hyvin keskittynyttä.

– Pienellä osalla kotitalouksia velkaantuneisuus voi olla jopa viisinkertainen vuosittaisiin tuloihin nähden. Matala korko saattaa houkutella liian suuren lainanottoon ja suosituksemme oli, että lainahoitorasitus laskettaisiin niin kutsutussa asiakkaan stressitestissä kuuden prosentin koron mukaan, selvittää Tuominen.

Tuominen muistuttaa, ettei asunnonostajankaan intressissä ole jatkuva hintojen kohoaminen. Kotitalouksien velkaantumisaste on kaksinkertaistunut kymmenen vuoden aikana, ja se on voimakkaasti keskittynyttä. Pitää ottaa huomioon myös se, että henkilökohtaisella tasolla kotitalouksissa voi tapahtua asioita, jotka vaikuttavat velanmaksu­kykyyn. Toinen pelko on, että asuntojen hinnat voivat laskea ja silloin syntyy liian suuri riski luotonottajalle.

– Suosituksemme on annettu ”asiakkaansuojahattu päässä”. Emme ole kieltäneet yli 90 prosentin luototusta, mutta pankkien pitää tehdä päätökset tarkan harkinnan jälkeen, Tuominen korostaa.

– Pääkaupunkiseudun rakenteellinen ongelma on asuntojen korkea hintataso, varsinkin, jos muuttaa tänne muualta eikä ole pesämunaa.

Tanskassa päätettiin noin kymmenen vuotta sitten, että asuntolainoja ei tarvitse lyhentää lainkaan, ainoastaan tulee maksaa korkoa. Ennen muutosta arvioitiin, ettei päätös vaikuta asuntojen hintaan, mutta toisin kävi: ne lähtivät kovaan nousuun.

– Jos maksaa pelkkää korkoa, ei edes tajua velan määrää.