Tilintarkastus tiukempaan valvontaan

Eduskunta on hyväksynyt uuden tilintarkastuslain ja lain julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta sekä niihin liittyvät lait 12.3.2015. Eduskunnan vastausta ei ole vielä julkaistu, eikä lakia ole vielä toimitettu presidentin vahvistettavaksi saati julkaistu säädöskokoelmassa. Olemme siis hallituksen esityksen ja talousvaliokunnan siitä antaman mietinnön varassa. Uudet lait tulevat kuitenkin voimaan vuoden 2016 alusta.

Uudistus on tilintarkastajien näkökulmasta merkittävä. Sillä vastataan eduskunnan voimassa olevan vuoden 2007 tilintarkastuslain hyväksymisen yhteydessä antamaan lausumaan, jossa edellytettiin hallituksen valmistelevan tilintarkastajien tutkintovaatimusten kokonaisuudistuksen. Lisäksi uudella lainsäädännöllä uudistetaan tilintarkastajien valvonta­järjestelmä kokonaan.

Uudessa tilintarkastuslaissa säädetään kaikkien tilin­tarkastajien hyväksymisestä ja valvonnasta. Uudessa laissa julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta säädetään vain julkistalouden ja -hallinnon tilintarkastuksesta, johon sovelletaan osittain myös tilintarkastuslakia. 

Uudet säännökset keskittyvät näin tilintarkastajien hyväksymiseen, rekisteröintiin, valvontaan, sanktioihin ja muutoksen­hakuun. Tilintarkastuksen sisältöä ei ole kuitenkaan tässä yhteydessä muutettu. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat uudistaneet Euroopan unionin tilintarkastussääntelyä antamalla vuonna 2014 direktiivin tilintarkastusdirektiivin muuttamiseksi ja uuden tilintarkastus­asetuksen. Uusi EU-lainsäädäntö tulee sovellettavaksi vuoden 2016 puolivälissä, johon mennessä myös kansallinen lainsäädäntö tulee saattaa vastaamaan EU-säädösten asettamia vaatimuksia.

Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut erillisen työ­ryhmän valmistelemaan kansallista voimaansaattamista. Muutosdirektiivi koskee tilintarkastajien riippumattomuutta, tilintarkastuskertomuksen sisältöä sekä tilintarkastuksen valvontaa. Tilintarkastusasetuksessa otetaan käyttöön entistä tiukemmat vaatimukset yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteisestä tilintarkastuksesta.

HT-, KHT- ja JHT-tilintarkastajat ja tilintarkastusyhteisöt

Uuden tilintarkastuslain mukaan HT-tilintarkastaja­tutkinto on toimialan perustutkinto. Sitä tilintarkastaja voi täydentää suorittamalla yleisen edun kannalta merkittävän yhteisön tilintarkastajan KHT-erikoistumistutkinnon ja julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajan JHT-erikoistumistutkinnon sekä säädettyjen hyväksymisedellytysten täyttyessä saada ­erikois- tumista osoittavan KHT- tai JHT-erikoispätevyyden.

Tämän mukaisesti uudessa tilintarkastuslaissa tarkoitetaan: 

•   tilintarkastajalla HT-, KHT- tai JHT-tilintarkastajaksi hyväksyttyä luonnollista henkilöä tai tilintarkastusyhteisöksi hyväksyttyä yhteisöä, 
•   HT-tilintarkastajalla luonnollista henkilöä, joka on hyväksytty tilintarkastajaksi, 
•   KHT-tilintarkastajalla HT-tilintarkastajaksi hyväksyttyä luonnollista henkilöä, jolle on hyväksytty yleisen edun kannalta merkittävän yhteisön tilintarkastajan KHT-erikoispätevyys,
•   JHT-tilintarkastajalla HT-tilintarkastajaksi hyväksyttyä luonnollista henkilöä, jolle on hyväksytty julkishallinnon ja  talouden tilintarkastajan JHT-erikoispätevyys sekä 
•   tilintarkastusyhteisöllä yhteisöä, joka on hyväksytty tilintarkastusyhteisöksi.

Uuden tilintarkastuslain voimaan tullessa hyväksytty ja tilintarkastajarekisteriin rekisteröity HTM- ja KHT-tilin­tarkastaja sekä HTM- ja KHT-yhteisö voi jatkaa toimintaansa edellyttäen, että tämä kolmen kuukauden kuluessa uuden lain voimaantulosta rekisteröityy HT- tai KHT-tilintarkastajaksi taikka tilintarkastusyhteisöksi uhalla, että hyväksyminen lakkaa. Rekisteröitynyt HTM-tilintarkastaja rekisteröidään tilintarkastajarekisteriin HT-tilintarkastajaksi, KHT-tilintarkastaja HT- ja KHT-tilintarkastajaksi ja KHT- ja HTM-yhteisö tilintarkastusyhteisöksi.

JHTT-tilintarkastajat ja -yhteisöt

Voimassa olevan julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetun lain nojalla hyväksytty JHTT-tilintarkastaja ja JHTT-yhteisö voivat myös jatkaa toimintaansa edellyttäen, että ne rekisteröityvät kolmen kuukauden kuluessa uuden julkistalouden ja -hallinnon tilintarkastuksesta annetun lain voimaantulosta. Jos JHTT-tilintarkastaja tai -yhteisö ei rekisteröidy  säädetyssä ajassa, JHTT-hyväksyminen lakkaa. 

JHTT-tilintarkastaja, joka on uuden tilintarkastuslain mukainen HT-tilintarkastaja (toisin sanoen joko voimassa olevan lain mukainen HTM- tai KHT-tilintarkastaja), merkitään rekisteröitymisen perusteella tilintarkastajarekisteriin JHT-tilintarkastajana. Muu JHTT-tilintarkastaja rekisteröidään JHTT-tilintarkastajana ja JHTT-yhteisö JHTT-yhteisönä tilintarkastajarekisteriin.

JHTT-yhteisön hyväksyminen on kuitenkin voimassa enintään viisi vuotta uuden julkistalouden ja -hallinnon tilintarkastuksesta annetun lain voimaan tultua, minkä jälkeen hyväksyminen lakkaa. Uusia JHTT-yhteisöjä ei hyväksytä eikä lakkautettua hyväksymistä palauteta uuden lain voimaan tultua.

JHTT-tilintarkastaja on hyväksyttävä uuden tilintarkastuslain tarkoittamaksi HT- ja JHT-tilintarkastajaksi, jos hän suorittaa hyväksytysti laissa säädetyn siirtymä­kokeen ja täyttää tilintarkastajan yleiset kelpoisuusedellytykset. Siirtymäkoe järjestetään vähintään kerran vuodessa viitenä vuotena uuden julkistalouden ja -hallinnon tilintarkastuksesta annetun lain voimaantulon jälkeen. Siirtymäkokeen sijasta JHTT-tilintarkastaja voi suorittaa myös HT-tilintarkastajatutkinnon. 

Työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä HT-, KHT- ja JHT-kokeiden sekä JHTT-siirtymäkokeen sisällöstä, suorittamistavasta, rakenteesta ja koevaatimuksista.

Tilintarkastusvalvonta

Kaikkien tilintarkastajien hyväksyntä, rekisteröinti ja valvonta keskitetään Patentti- ja rekisterihallituksessa toimivalle Tilintarkastusvalvonnalle. Nykyiset valvontalautakunnat eli valtion tilintarkastuslautakunta, Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta, kauppakamarien tilintarkastus­valiokunnat sekä julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunta lakkaavat uuden lainsäädännön tullessa voimaan. Tilintarkastusvalvonnan organisoinnista Patentti- ja rekisterihallituksessa sekä valvonnassa noudatettavasta menettelystä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Uuden tilintarkastuslain mukaan Tilintarkastusvalvonta vastaa tilintarkastuksen yleisestä ohjauksesta ja kehittämisestä sekä tilintarkastajien valvonnasta.  

Tilintarkastusvalvonta 

•   hyväksyy tilintarkastajat sekä huolehtii hyväksymisjärjestelmästä ja sen kehittämisestä, 
•   valvoo, että tilintarkastajat toimivat tilintarkastuslain, sen nojalla annettujen säännösten ja julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta annetun lain mukaisesti, 
•   valvoo, että tilintarkastajat ylläpitävät ja kehittävät ammattitaitoaan ja säilyttävät hyväksymisen edellytykset, 
•   valvoo tilintarkastuksen laatua ja huolehtii laadunvalvontajärjestelmän kehittämisestä, 
•   huolehtii tilintarkastuksen yleisestä ohjauksesta ja kehittämisestä, 
•   osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön ja tietojenvaihtoon sekä 
•   hoitaa muut sille tässä laissa säädetyt tehtävät. Tämän lisäksi Tilintarkastusvalvonta hoitaa sille osoitetut muut Patentti- ja rekisterihallituksen tehtävät.

Tilintarkastajien lisäksi Tilintarkastusvalvonta valvoo Suomessa rekisteröityjä, muussa kuin ETA-valtiossa hyväksyttyjä tilintarkastajia soveltaen, mitä tilintarkastajien valvonnasta säädetään, jollei kyseisen valtion valvonnan ole arvioitu vastaavan tilintarkastajien valvontaa ETA-valtioissa. Vastaavuusarvioinnissa on noudatettava Euroopan unionin komission päätöstä muun kuin ETA-valtion tilintarkastajien valvonnan vastaavuudesta. Jos tällaista päätöstä ei ole tehty, Tilintarkastusvalvonta arvioi kyseisen valtion tilintarkastajien valvonnan vastaavuutta tai noudattaa muun ETA-valtion tekemää vastaavuusarviointia.

Tilintarkastusvalvonta vastaa edellä mainittujen tilin­tarkastajatutkintojen, -kokeiden ja mahdollisten lisätehtävien järjestämisestä. Tilintarkastusvalvonta voi käyttää tehtävissä ulkopuolisia asiantuntijoita.  Tilintarkastusvalvonta voi myös valtuuttaa jäljempänä käsiteltävän tilintarkastus­lautakunnan tai sellaisen yhteisön, jota riippumattomuuden, luotettavuuden, asiantuntemuksen ja muiden seikkojen perusteella on pidettävä tehtävään sopivana, hoitamaan mainitut tehtävät. Tilin­tarkastusvalvonnan tulee valvoa siirrettyjen tehtävien hoitamista.

Valvoessaan tilintarkastuksen laatua Tilintarkastusvalvonta 

•   määrää tilintarkastajan laaduntarkastukseen vähintään joka kuudes vuosi tai jos on kyse tilintarkastajasta, joka tarkastaa säännellyllä markkinalla kaupankäynnin kohteena olevaa yhteisöä, vähintään joka kolmas vuosi, 
•   määrää yhden tai useamman riippumattoman laaduntarkastajan suorittamaan laaduntarkastusta, 
•   päättää laaduntarkastuksen sisällöstä ja toteuttamistavasta sekä 
•   käsittelee laaduntarkastuksen tulokset ja tekee päätöksen toimenpiteistä, joihin laaduntarkastus antaa aihetta. Tilintarkastusvalvonta voi käyttää laaduntarkastuksessa ulkopuolisia asiantuntijoita.

Tilintarkastuslautakunta

Tilintarkastusvalvonnassa toimii ratkaisutoiminnassaan itsenäinen tilintarkastuslautakunta. Tilintarkastuslautakunta ratkaisee tilintarkastuslaissa tarkoitetut asiat, joissa on kyse 

•   tilintarkastuksen yleisestä ohjauksesta ja kehittämisestä, 
•   hallinnollisen seuraamuksen määräämisestä tai määräämättä jättämisestä, 
•   oikaisuvaatimuksesta Tilintarkastusvalvonnan päätökseen sekä 
•   muutoksenhausta hallinto-oikeuden päätökseen. Tilintarkastuslautakunnan tehtävänä on myös edistää tarkoituksenmukaisella tavalla Tilintarkastusvalvonnalle uudessa tilintarkastuslaissa säädettyjen tehtävien hoitamista.

Valtioneuvosto asettaa tilintarkastuslautakunnan kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lautakunnassa on puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä vähintään viisi ja enintään kahdeksan muuta jäsentä. Lisäksi lautakunnassa on kaksi pysyvää asiantuntijaa. Kullakin jäsenellä, puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajaa lukuun ottamatta, on henkilökohtainen varajäsen ja pysyvällä asiantuntijalla varahenkilö. Tilintarkastuslautakunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja määrätään työ- ja elinkeinoministeriön esityksestä. Kaikkien jäsenten tulee olla tilintarkastukseen hyvin perehtyneitä. Vähintään kahdella jäsenellä tulee olla muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeus­tieteen maisterin tutkinto. Lautakunnalla kokonaisuutena tulee olla sen tehtävien edellyttämä muu asiantuntemus. 

Pysyvien asiantuntijoiden tulee olla tilintarkastajia.­ Lautakunnan jäseneksi ei voida valita tilintarkastajaa, tilintarkastus­yhteisön osakasta tai vastaavassa asemassa olevaa, tilin­tarkastusyhteisön hallituksen tai vastaavan toimielimen jäsentä taikka tilintarkastusyhteisöön työ- tai toimeksiantosuhteessa olevaa. Enemmistön jäsenistä tulee olla henkilöitä, joiden toimimisesta edellä mainituissa tehtävissä on kulunut enemmän kuin kolme vuotta.

Lautakunta voi tehtäviensä hoitamista varten kuulla ulkopuolisia asiantuntijoita ja perustaa jaostoja. Työskentelyn järjestämisestä lautakunnassa määrätään tarkemmin lautakunnan puheenjohtajan vahvistamassa työjärjestyksessä. Tarkempia säännöksiä lautakunnassa noudatettavasta menettelystä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Muutoksenhaku

Tilintarkastusvalvonnan päätökseen tyytymätön saa vaatia oikaisua edellä mainitulta tilintarkastuslautakunnalta siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. 

Tilintarkastuslautakunnan päätökseen muutosta saa hakea valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään ja hallinto-oikeuden päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen se, jolle on annettu varoitus tai huomautus tai jonka hyväksyminen on peruutettu. Tilintarkastuslautakunnalla on oikeus hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on muuttanut tai kumonnut tilintarkastuslautakunnan päätöksen.

Uuden tilintarkastuslain voimaan tullessa valtion tilintarkastuslautakunnassa vireillä olevat huomautusta ja varoitusta koskevat muutoksenhakuasiat siirtyvät Helsingin hallinto-oikeudelle. Muut vireillä olevat asiat siirtyvät Tilintarkastusvalvonnalle. Tilintarkastusvalvonnalle siirtyvät muutoksenhakuasiat käsitellään oikaisuvaatimuksina noudattaen, mitä uudessa laissa säädetään oikaisuvaatimusten käsittelystä. Siirtyneessä asiassa annettuun päätökseen haetaan muutosta noudattaen, mitä uudessa laissa säädetään muutoksenhausta. Uuden lain voimaan tullessa Tilintarkastusvalvonnalle siirtynyt muutoksenhakuasia, Helsingin hallinto-oikeudelle siirtynyt asia ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä oleva asia käsitellään muutoin noudattaen voimassa olevaa tilintarkastuslakia ja julkistalouden ja -hallinnon tilintarkastajista annettua lakia.