CTA Paikka

Sote-uudistus vaikuttaa talouteen monin tavoin

Hallituksen esitys sote-uudistuksesta on tarkoitus antaa eduskunnalle joulukuun 2020 alussa. Esitysluonnoksen mukaan Suomeen muodostetaan 21 hyvinvointialuetta, joille siirretään nykyisin kuntien vastuulla olevat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävät. Samalla kuntien ja kuntayhtymien menoja ja tuloja siirretään hyvinvointialueille.
25.11.2020 Pasi Leppänen

Sote-uudistusta koskeva hallituksen esitys eduskunnalle on tarkoitus antaa joulukuun 2020 alussa. Esitysluonnoksen mukaan Suomeen muodostetaan 21 hyvinvointialuetta, joille siirretään nykyisin kuntien vastuulla olevat sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävät. Uudellamaalla hyvinvointialueita on neljä, lisäksi Helsingin kaupunki ja HUS-yhtymä toimivat palvelujen järjestäjinä. Tehtävät siirtyvät hyvinvointialueille 1.1.2023.

Sote-uudistuksessa kuntien ja kuntayhtymien menoja ja tuloja siirretään hyvinvointialueille. Myös sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluissa käytettävä omaisuus siirtyy hyvinvointialueiden käyttöön. Hyvinvointialueiden rahoitus perustuu valtion rahoitukseen, joka määräytyy pääosin palvelutarpeiden mukaan. Valtion rahoituksen vuoksi hyvinvointialueiden investointeja ja talouden tasapainoa ohjataan kuntia tiukemmin.

Kuntien menot ja tulot vähenevät

Kunnilta siirtyvät esitysluonnoksen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävät sekä niiden tulot ja menot. Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä ja menoista kuntiin jäävät kuitenkin ympäristöterveydenhuolto ja rahoitusosuus työmarkkinatuesta. Kuntien tuloista hyvinvointialueille siirretään niin sanotut sote-perusteiset osat peruspalvelujen valtionosuudesta, osuus veroperustemuutoksista johtuvien veromenetysten korvauksista, kolmasosa kuntien yhteisövero-osuudesta sekä noin 13,26 prosenttiyksikköä kunnallisverosta.

Lopullisesti siirtyvät tulot määritetään uudistusta edeltävän vuoden tilanteen mukaisesti. Menojen osalta tietopohjana käytetään kahden edellisen vuoden kuntakohtaista keskiarvotietoa.

Menojen ja tulojen siirrot ovat koko maan tasolla yhtä suuret, mutta kuntakohtaisesti ne voivat poiketa merkittävästi toisistaan. Eroja rajoitetaan valtionosuusjärjestelmään sisällytettävillä tasausjärjestelyillä.

Hyvinvointialueiden toiminta rahoitetaan valtion rahoituksella

Hyvinvointialueiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion rahoituksella ja osaksi palvelujen käyttäjiltä perittävillä asiakasmaksuilla. Hyvinvointialueiden valtionrahoitus perustuu alueen asukkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeisiin. Tärkeimpänä rahoituskriteerinä on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tutkimukseen perustuva sote-palvelutarvekerroin, jonka perusteella määräytyy noin 80 prosenttia hyvinvointialueiden rahoituksesta. Rahoitus huomioi siten erot ikärakenteessa, sairastavuudessa ja sosioekonomisissa tekijöissä. Asukasmäärän perusteella myönnetään noin 15 prosenttia rahoituksesta.

Loppuosa rahoituksesta määräytyy vieraskielisten, ruotsinkielisten, saamenkielisten ja saaristossa asuvien asukkaiden lukumäärän sekä hyvinvointialueen asukastiheyden ja erilaisten terveyden ja hyvinvoinnin edistämistä kuvaavien indikaattoreiden mukaan. Hyvinvointialueella on lisäksi oikeus saada lisärahoitusta palvelujen turvaamiseksi, jos myönnetyn rahoituksen taso muutoin vaarantaisi niiden järjestämisen.

Hyvinvointialueiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion rahoituk-sella ja osaksi palvelujen käyttäjiltä perittävillä asiakasmaksuilla.

Hyvinvointialueen saama rahoitus voi poiketa siitä, miten kunnat nykyisin rahoittavat palveluja. Esimerkiksi jos hyvinvointialueen kuntien toteutuneet menot alittavat hyvinvointialueen väestön laskennallisen palvelutarpeen, alue saa enemmän rahoitusta kuin mitä kunnat käyttävät nykyisiin palveluihin. Hyvinvointialueiden rahoitusta tasataan siirtymä­tasauksella.

Sote-uudistus on verotuksen kannalta neutraali

Ansiotuloverotuksen muutokset pyritään toteuttamaan siten, että niillä on mahdollisimman vähän vaikutusta verovelvollisten verotuksen tasoon. Muutokset toteutetaan nykyisen verojärjestelmän sisällä. Kaikkien kuntien kunnallisveroprosentteja alennetaan, ja valtion verotusta kiristetään. Valtionverotuksen kiristäminen toteutetaan muuttamalla tuloveroasteikkoa sekä ansiotuloverotuksen vähennysten perusteita. Samalla valtion- ja kunnallisverotuksen veropohjat yhdistetään. Tämä tarkoittaa sitä, että tulosta tehtävät vähennykset myönnetään jatkossa samoin perustein ja saman suuruisena sekä valtionverotuksessa että kunnallisverotuksessa.

Hyvinvointialueiden tai mahdollisten laaja-alaisempia tehtäviä hoitavien maakuntien verotusoikeutta valmistellaan parlamentaarisessa komiteassa.

Hyvinvointialueiden tehtävien henkilöstö siirtyy

Kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen palveluksessa oleva henkilöstö siirtyy hyvinvointialueiden palvelukseen liikkeenluovutuksen periaatteiden mukaisesti. Lisäksi hyvinvointialueiden työntekijöiksi siirtyvät tukipalvelutehtävissä työskentelevät, jos heidän työtehtävistään vähintään puolet on siirtyvien tehtävien tukitehtäviä. Tukipalveluja ovat kaikki sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen toimintaa tukevat tehtävät, kuten keskitetty ruokahuolto, siivous, talous- ja henkilöstöhallinnon palvelut, ICT-palvelut sekä lääketieteelliset laboratorio- ja kuvantamispalvelut.

Osa kuntien omaisuus- ja velkaeristä siirtyy hyvinvointialueille

Hyvinvointialueella on oltava hallinnassaan järjestämisvastuunsa toteuttamiseksi tarvittava omaisuus. Sairaanhoitopiirien ja erityishuoltopiirien kuntayhtymät siirtyvät hyvinvointialueille varoineen ja velkoineen suoraan lain nojalla. Tämä koskee myös sairaanhoitopiirejä, joilla on alueen perusterveydenhuollon tehtäviä. Kuntien ja muiden sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimea hoitavien kuntayhtymien siirtyvien tehtävien käytössä oleva irtain omaisuus, sopimukset sekä siirtyvän henkilöstön lomapalkkavelka siirtyvät hyvinvointialueille.

Kuntien omistukseen jäävät sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen toimitilat, jotka hyvinvointialue vuokraa vähintään kolmen vuoden siirtymäajaksi. Hyvinvointialue voi myös pidentää sopimuksen voimassaoloa vuodella. Siirtymäajan vuokrasta säädetään tarkemmin asetuksella.

Omaisuussiirroista ei makseta korvausta kunnille eikä kuntayhtymille. Kuntayhtymäosuuksien, irtaimiston ja lomapalkkavelan poistuminen kunnan taseesta kirjataan ilman tulosvaikutusta kunnan peruspääomaa muuttamalla.

Kunta on oikeutettu korvaukseen sellaisista omaisuusjärjestelyistä aiheutuvista välittömistä kustannuksista, joiden syntymiseen kunta ei ole voinut omilla toimillaan vaikuttaa ja joiden seurauksena kunnan taloudellinen itsemääräämisoikeus vaarantuu. Kustannuksia voi syntyä esimerkiksi siirtymäajan jälkeen tarpeettomiksi jäävistä kuntien omistamista toimitiloista. Tilannetta arvioidaan kunnallisveroprosentin laskennallisen korotustarpeen avulla. Pääsäännön mukaan kunnalla on oikeus korvaukseen, jos korotustarve ylittää 0,5 prosenttiyksikköä.

Valtio ohjaa hyvinvointialueiden investointeja

Investointien ohjaus on osa hyvinvointialueiden toiminnan ja talouden ohjausta. Investointien ohjauksella pyritään estämään perusteettomia investointeja ja omaisuuden luovutuksia ja siten varmistamaan hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyys. Lisäksi investointien ohjauksella pyritään varmistamaan investointien tarkoituksenmukaisuus valtakunnallisesti ja yhteistyöalueittain.

Hyvinvointialueet hallinnoivat itse omia kiinteistöjään. Hyvinvointialueiden rahoitus ei sisällä erillistä investointirahoitusta eikä hyvinvointialueilla ole itsenäistä oikeutta pitkäaikaisen lainan ottamiseen muutoin kuin investointeja varten erillisen lainanottovaltuuden mukaisesti.

Hyvinvointialueet laativat vuosittain esityksen neljää seuraavaa tilikautta koskevasta investointisuunnitelmasta. Esityksessä ovat mukana investoinnit ja niiden rahoitus, investointeja vastaavat sopimukset sekä esimerkiksi kiinteistöjen luovutukset. Valtioneuvosto vahvistaa jokaiselle alueelle vuosittain lainanhoitokykyyn perustuvan kiintiön pitkäaikaisen lainan ottamiselle investointeja varten (lainanottovaltuus). Lainanottovaltuuden määrittäminen on laskennallinen toimenpide siitä, millaisesta lainojen lisäyksestä hyvinvointialue selviäisi normaalin rahoituksensa puitteissa.

Valtioneuvosto voi myöntää hyvinvointialueelle poikkeuksellisen lainanottovaltuuden, jos investointitarve on kiireellinen ja välttämätön lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja jos sitä ei voida rahoittaa hyväksytyn lainanottovaltuuden puitteissa tai muilla tavoin. Lisälainanottovaltuus kasvattaa valtion rahoituksen määrää ja johtaa hyvinvointialueen lainanhoitokykyä suurempaan lainamäärään, minkä vuoksi se on yksi hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämisen kriteereistä.

Hyvinvointialueiden talouden tasapainovaatimus on kuntia tiukempi

Kuntien tavoin hyvinvointialueita koskee talouden tasapainottamisvelvoite. Taloussuunnitelma on laadittava siten, että se on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan toisen vuoden päättyessä. Hyvinvointialueen taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Kuntia tiukemmat määräajat perustuvat siihen, että hyvinvointialueiden toiminta rahoitetaan valtion rahoituksella.

Hyvinvointialue on kirjanpitovelvollinen, ja sen kirjanpitoon ja tilinpäätökseen sovelletaan kuntien tavoin kirjanpitolakia. Sellaiset kirjanpitolain jaksotus- ja arvostusperiaatteet, jotka on tarkoitettu erityisesti kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käyttäville yrityksille, eivät ole kuitenkaan sallittuja. Tällaisia ovat esimerkiksi rahoitusvälineiden ja sijoituskiinteistöjen arvostaminen käypään arvoon. Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä. Taloudesta raportoidaan Valtiokonttorin palveluun jo tilikauden kuluessa.

Hyvinvointialue on kirjanpitovelvollinen, ja sen kirjanpitoon ja tilinpäätökseen sovelletaan kuntien tavoin kirjanpitolakia.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveydenhuolto sekä pelastustoimi eriytetään kirjanpidossa omaksi kokonaisuudeksi, jolle laaditaan oma tilinpäätös. Tämä varmistaa Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tuottojen ja kulujen vertailukelpoisuuden hyvinvointialueisiin.

Arviointimenettelyn tarkoitus on varmistaa hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevien palvelujen järjestämisen edellytykset. Arviointimenettelyssä valtio ja hyvinvointialue arvioivat hyvinvointialueen taloudellisia sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen liittyviä edellytyksiä selvitä tehtävistään.

Talouteen liittyvä arviointimenettely voidaan käynnistää, jos alijäämän kattamisvelvollisuuden määräaika ylittyy tai jos konsernin vuosikatteen ja poistojen suhde sekä laskennallinen lainanhoitokate alittavat niille määritellyt raja-arvot kahtena tilikautena. Arviointimenettely voidaan käynnistää myös silloin, jos hyvinvointialueelle olisi myönnetty lisälainanottovaltuus tai toistuvasti lisärahoitusta.

Asiantuntijana
Pasi Leppänen neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö
JulkishallintoUusimmat Artikkelit
Katso kaikki