Miten sote-uudistus vaikuttaa kuntien talouteen?

Historiallisen suuri julkisen sektorin hallintorajojen uudelleenjärjestely on käymässä vihdoinkin toteen, kun sote-uudistuksen voimaanpanolait hyväksyttiin viime kesänä. Uudistus tulee ravistelemaan hallinto­rajojen lisäksi myös kuntien taloutta sekä kulu- että tuottopuolella. Kuntien budjeteista on lähdössä soten sekä pelastus­toimen mukana noin puolet. Työ- ja elinkeinopalveluiden siirto valtiolta kunnille kuitenkin tasaa hieman tilannetta. Nämä palvelut siirtyvät kuntien vastuulle vuonna 2024 eli vuoden kuluttua sote-uudistuksen voimaantulon jälkeen.

Kuntien talousarviot ja -suunnitelmat tehdään aina voimassa olevan lainsäädännön mukaan. Kun sote-lait hyväksyttiin kesällä, syntyi tilanne, jossa kunnat joutuvat ensimmäisen kerran suunnittelemaan sote-uudistuksen jälkeistä talouttaan. Vuoden 2023 taloussuunnitelmia onkin nyt valmisteltu kunnissa sote-uudistus huomioiden.

Uudistuksen jälkeisten vuosien taloussuunnittelu koetaan monissa kunnissa poikkeuksellisen haastavaksi. Lukujen voisi todeta olevan vielä vahvan usvan peitossa. Tämä johtuu siitä, ettei tällä hetkellä tiedetä tarkalleen paljonko rahoitusta kunnilta hyvinvointialueille tullaan siirtämään.

Viimeisimmät kunta­kohtaiset rahoituksen siirtolaskelmat sekä veroprosentti­leikkaus ovat toistaiseksi ennusteita. Näistä jälkimmäinen eli veroprosenttileikkaus on eri laskentapäivityksissä liikkunut 12–13 prosenttiyksikön tietämillä.

Kuntien veroprosentit varmistuvat ensi kesään mennessä

Tilanne helpottuu ensi kesään mennessä, kun lopullinen veroprosenttileikkauksen suuruus lasketaan ja kuntien vuoden 2023 veroprosentit lyödään lukkoon. Tämä selkeyttää myös vero­ennusteiden laatimista, kun tieto uuden kunnan veroprosentista on selvillä.

Kunnat eivät voi enää itse määrittää veroprosenttiaan vuodelle 2023, vaan leikkaus tehdään vuodelle 2022 ilmoitetuista tuloveroprosenteista. Tuloveroprosentin leikkaus tehdään koko maassa yhtenäisesti siten, että jokaisen kunnan veroprosenttia leikataan yhtä paljon.

Uudistuksen reunaehtoihin on jo aikoinaan kirjattu vaatimus siitä, että veronmaksajan asemaan ei saisi tulla muutoksia eli verotus ei saisi esimerkiksi kiristyä. Jos veroprosenttileikkaus tehtäisiin kuntakohtaisesti, tulisi kuntien veroprosentteihin valtavia eroja ja joidenkin kuntien veroprosentti menisi nollaan. Uudistus ei muuten vaikuta kiinteistöveroon, jonka veroprosentteja kunnat voivat muuttaa vapaasti myös vuodelle 2023.

Uudistuksen reunaehtoihin on jo aikoinaan kirjattu vaatimus siitä, että veronmaksajan asemaan ei saisi tulla muutoksia eli verotus ei saisi esimerkiksi kiristyä.

Veroprosenttileikkauksen suuruuden selvittyä valtiovarainministeriö tekee ennakolliset valtionosuuslaskelmat vuodelle 2023. Näihin laskelmiin sisällytetään myös uudistukseen liittyvät kimurantit tasauselementit, joilla siis tasataan siirtyvien kulujen ja tuottojen erotusta.

Kun vuoden 2022 lopulliset tilinpäätöstiedot soten ja pelastustoimen eli siirtyvien palveluiden kuluista ovat tiedossa, tarkistetaan ja oikaistaan edellä mainitut laskelmat. Käytännössä tämä tapahtuu vuoden 2023 loppupuolella, ja valtionosuusmaksatuksen korjaukset ajoittuvat vuoden 2024 puolelle. Joka tapauksessa laskelmat tulevat tarkentumaan ensi keväänä ja sumu hälvenee.

Uudistuksen tasauselementit

Mitä nämä uudistuksen tasauselementit sitten ovat? Uudistukseen liittyvissä rahoituslaskelmissa ja niitä kuvailevissa puheenvuoroissa kummittelevat vuoroin muutosrajoittimeksi sekä siirtymätasaukseksi ristityt kummajaiset, joiden laskentaan tuntuu liittyvän omituisia myyttejä. Tosiasiassa nämä ovat kaksi erillistä kuntien tuleviin valtionosuuksiin sisältyvää erää, joilla sote-uudistuksen talousvaikutuksia tasataan.

Rahoituksen siirto kunnista hyvinvointialueille lähtee siitä periaatteesta, että siirtyvien kulujen ja tuottojen välillä ei saisi olla eroa koko maan tasolla eikä kuntakohtaisesti. Kuntakohtaisesti tosin sallitaan pieni ero. Siirtyvät kulut ja tuotot ­saavat kuntatasolla erota maksimissaan 60 euroa asukasta kohden. Kaikki tämän ylittävä tasataan uuden kunnan ­valtionosuuksia lisäämällä tai vähentämällä. Tähän liittyy sitkeästi elävä myytti, jonka mukaan sote-uudistuksen yhteydessä kunnan talouden tasapainotila lukitaan vuoden 2022 tasoon.

Tosiasiassa se ei kuitenkaan mene näin. Uudistuksen yhteydessä tehtävillä tasauslaskelmilla ja valtionosuuksien korjauksilla turvataan vain se, ettei uudistuksen vaikutus kunnan talouden tasapainotilaan ole liian suuri. Eli palataan siirtyvien kulujen ja tuottojen epäsuhtaan. Jos kuluja siirtyy enemmän kuin tuottoja, on kunta saamassa taloudellista hyötyä. Jos tuottoja taas on siirtymässä kuluja enemmän, jäisi kunta tappiolle. Molemmissa tapauksissa vaikutus tasataan, joko uuden kunnan valtionosuuksia lisäämällä tai vähentämällä siten, että kunnan talouden tasapaino muuttuu maksimissaan 60 euroa asukasta kohden suuntaan tai toiseen.

Uudistus tulee edellä mainitun tasauksen seurauksena yhtenäistämään kuntien verorahoituksen rakennetta eli verotulojen ja valtionosuuksien suhdetta.

Uudistus tulee edellä mainitun tasauksen seurauksena yhtenäistämään kuntien verorahoituksen rakennetta eli verotulojen ja valtionosuuksien suhdetta. Valtionosuusriippuvaisilla kunnilla valtionosuuksien merkitys vähenee ja verotuloista tulee pääasiallinen tulolähde. Hyvien verotulojen ja alhaisten ­valtionosuuksien kunnista taas tulee uudistuksen myötä valtion­osuusriippuvaisia.

Tilannetta voidaan havainnollistaa parilla kuntaesimerkillä. Esimerkiksi Kauniaisissa veroprosenttileikkauksen euromääräinen vaikutus on hyvästä veropohjasta johtuen todella iso. Veroprosenttiahan leikataan yhtä paljon jokaisessa kunnassa. Siirtyviä tuottoja on tästä johtuen todella paljon enemmän kuin siirtyviä kuluja. Uudistuksen vaikutusta joudutaan paikkaamaan lisäämällä valtion­osuuksia isolla summalla. Tämä lisää Kauniaisten valtionosuusriippuvuutta. Sama vaikutus on havaittavissa muissa hyvien verotulojen kunnissa. Valtionosuusriippuvainen kunta on enemmän riippuvainen valtion päätöksistä.

Esimerkiksi Rääkkylässä sen sijaan käy päinvastoin. Koska siirtyviä kuluja on huomattavasti enemmän kuin siirtyviä tuottoja, joudutaan kunnan saamaa hyötyä leikkaamaan valtionosuuksia vähentämällä. Silloin verotulojen osuus rahoituksesta nousee merkittävästi, ja molempien esimerkkikuntien rahoituksen rakenne yhdenmukaistuu. Tällä on varmasti vaikutusta kuntien talouden suunnitteluun, ja se antaa uudenlaiset raamit taloudellisiin päätöksiin.

Koska tasauslaskelmat tehdään lopputuloksen mukaan, on laskelmiin sisällytetty lisäksi pirullinen keppi ja porkkana -elementti nimeltään muutosrajoitin. Muutosrajoitin lasketaan aina ennen viimeistä siirtymätasausta, ja se luo kannusteen kunnille hillitä sote-kustannuksiaan ennen uudistusta. Kuntien vuosien 2021 ja 2022 sote-kustannuksilla on siten suora yhteys uuden kunnan rahoituksen tasoon. Maltillisesti kehittyvät sote-kulut parantavat uuden kunnan taloudellista tilannetta vuodesta 2023 lähtien.

Muutoskustannukset riesana

Oman lisämausteensa uudistuksen talousvaikutusten arviointiin tuovat sellaiset kulut, joita mekaaniset rahoituksen siirtolaskelmat eivät tunnista. Näitä ovat monessa muodossa ilmenevät muutoskustannukset. Hyvinvointialueille on jo lain valmisteluvaiheessa tunnistettu syntyvän monien satojen miljoonien edestä muutoskustannuksia muun muassa palkkaharmonisoinnin ja ICT-uudistusten muodossa. Tosiasiassa muutoskustannuksia syntyy myös kunnille.

Yksi muutoskustannusten muoto liittyy henkilöstön siirtoon. Kuntien rahoitusta siirretään hyvinvointialueille siirtyviä kuluja vastaavasti. Kuntien henkilöstö taas siirtyy hyvinvointialueille, jos heidän työpanoksestaan tarvittavan suuri osa liittyy siirtyviin palveluihin. Useissa kunnissa on kuitenkin henkilöitä, jotka tekevät soteen esimerkiksi 40 prosenttia työajastaan, ja uudistukseen jälkeen he jäävät kunnan palvelukseen. Heidän palkastaan kohdennetaan kuitenkin, aiheuttamisperi­aatetta noudattaen, tämä 40 prosenttia soteen, ja se lisää kunnasta leikattavaa rahoitusta, vaikka henkilöt jäävät koko palkkansa osalta kunnan palvelukseen.

Kuntien rahoitusta siirretään hyvinvointialueille siirtyviä kuluja vastaavasti.

Kunnat päätyvät näiden kulujen osalta vaikeaan tilanteeseen. Kuluja voi olla vaikea sopeuttaa etenkin pienissä yksiköissä, jos henkilöitä ei haluta tai voida irtisanoa tai siirtää uusiin tehtäviin. Ainakin uudistuksen alkuvaiheessa tämä tulee aiheuttamaan lisäkuluja kunnille.

Toinen muutoskustannusten laji liittyy tukipalveluihin ja ICT-kuluihin. Kun kuntien rahoituksesta lähtee vähintään puolet, pitäisi myös tukitoimintojen, kuten ICT-järjestelmä­kulujen, puolittua. Eikö muuten voitaisi todeta, että tuki­toimintojen tuottavuus romahtaa?

Osa kunnista taas tuottaa tukipalveluita itse omana tuotantonaan. Esimerkiksi aterioita saatetaan tuottaa sekä soten että opetuksen asiakkaille omasta keskitetystä ateriapalvelusta. Jos hyvinvointialue päättääkin hankkia tukipalvelut muualta, täytyy kunnan ajaa tukipalvelu­toimintaansa alas, ellei uusia ostajia löydetä muualta. Tukipalveluiden osalta kunnat joutuvat lisäksi markkinatilanteeseen, jos ne siis aikovat myydä palveluitaan hyvinvointialueille tai muutoin markkinoille.

Hyvinvointialueiden rahoitus

Useilla alueilla on tämän syksyn aikana mietitty, mitkä tekijät vaikuttavat hyvinvointialueiden rahoitukseen ja sen tasoon. Kasvaako oman hyvinvointialueen saama rahoitus, jos alueen kunnat tekevät mahdollisimman suuret sote-budjetit vuodelle 2022 ja nostavat siten lähtötason korkealle?

Sote-uudistuksen tullessa voimaan vuonna 2023 hyvinvointi­alueiden rahoitus pohjautuu todella aluksi – ja vain aluksi – kunnilta siirtyvien tehtävien kustannustasoon. Järjestelmä on kuitenkin rakennettu siten, että hyvinvointialueiden rahoitus alkaa muuttumaan vaiheittain siirtymäajan puitteissa kohti laskennallista rahoitusmallia. Siirtymäaika on seitsemän vuotta, jolloin vuodesta 2029 alkaen hyvinvointialueiden rahoitus on täysin laskennalliseen malliin perustuvaa. Kuntien sote-kulujen taso on vain kaukainen muisto.

Sote-uudistuksen tullessa voimaan vuonna 2023 hyvinvointi­alueiden rahoitus pohjautuu todella aluksi – ja vain aluksi – kunnilta siirtyvien tehtävien kustannustasoon.

Toki laskennallisen mallin tuottamaa rahasummaa verrataan kuntien nykytilanteeseen. Hyvinvointi­alueen rahoitus saa nousta laskennalliseen malliin siirryttäessä maksimissaan 200 euroa ja laskea minimissään 100 euroa asukasta kohden alueen kuntien nykytilanteeseen verrattuna.

Hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitusmalli perustuu pääosin palvelutarpeeseen – kuten nykyinen kuntien valtionosuusjärjestelmä – mutta yksityiskohtaisemmin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on tehnyt tilastollisen tutkimuksen, jonka perusteella on selvitetty eri sairauksien yhteyttä kustannuksiin. Tuleva rahoitus perustuu pitkälti näihin sairastavuutta sekä muita olosuhteita kuvaaviin tekijöihin.

Todellisia vaikutuksia saadaan odottaa muutama vuosi

Sote-uudistus astuu voimaan reilun vuoden ­kuluttua. Uudistuksen jälkeisten vuosien taloussuunnittelu on toistaiseksi vaikeaa, mutta selkiintyy lähivuosina. ­Viimeistään vuoden 2024 aikana alkavat uudistuksen todelliset talousvaikutukset tulla esille niin verotuksen kuin valtion­osuuksienkin osalta, ja kunnat näkevät oman taloustilanteensa uudistuksen jäljiltä. Myös ­uudistuksen muutoskustannusten todellinen hintalappu on silloin selviämässä.

Uudistuksen keskeisimpänä tavoitteena on turvata yhdenvertaiset sosiaali- ja terveystoimen palvelut. Tähän liittyy keskeisenä osana myös taloudellinen kestävyys. Muutoskustannukset hidastavatkin uudistuksen taloudellisten vaikutusten toteutumista. Vasta tulevaisuudessa nähdään, milloin investointi sote-uudistukseen maksaa itsensä takaisin.