Kunnista aiempaa ajantasaisempaa taloustietoa

Hallitus antoi lokakuun lopussa eduskunnalle esityksen kuntien taloustietojen tuottamista ja raportointia koskevaksi lainsäädännöksi. Tavoitteena on saada luotettavaa, ajantasaista ja vertailukelpoista tietoa kuntien taloudesta kuntien, ministeriöiden ja muiden viranomaisten sekä kaikkien kunnan taloustiedoista kiinnostuneiden käyttöön.
2.12.2019 Pasi Leppänen

Taloustietojen raportointi automatisoidusti uusien säännösten mukaan edellyttää kunnilta muun muassa tietojärjestelmien päivittämistä, oman toiminnan kehittämistä sekä henkilöstön kouluttamista. Valmistautuminen on tehtävä yhteistyössä palvelukeskusten tai tilitoimistojen sekä järjestelmätoimittajien kanssa, jotta tietoja kyetään toimittamaan Valtiokonttorin palveluun vuoden 2021 alusta alkaen.

Kunnat raportoivat taloustietonsa Valtiokonttorin ylläpitämään tietovarantoon

Uuden kuntien taloustietojen raportointimallin tarkoituksena on parantaa kuntien taloustietojen ajantasaisuutta ja vertailukelpoisuutta. Lisäksi tavoitteena on yksinkertaistaa taloustiedon tuottamisen ja raportoinnin menettelytapoja ja vähentää raportoinnista aiheutuvia kustannuksia. Kyse ei ole pelkästään perinteisen taloustilastoinnin uudistuksesta, vaan tarkoitus on koota ja sovittaa yhteen nykyisiä erillisiä raportointivelvoitteita. Samojen tietojen päällekkäisestä keräämisestä luovutaan, ja manuaalisen lomakepohjaisen tiedonkeruun sijasta siirrytään automatisoituun taloustiedon tuottamiseen ja raportointiin yhdenmukaisessa ja vertailtavassa muodossa suoraan kuntien taloushallinnon tietojärjestelmistä.

Tilinpäätös voidaan säilyttää ja allekirjoittaa sähköisessä muodossa.

Ehdotetut säännökset tarkoittavat käytännössä sitä, että kunnat toimittavat erikseen säädetyt taloustietonsa XBRL-muodossa Valtiokonttorin ylläpitämään Kuntatalouden tietopalveluun, josta ne ovat maksutta saatavilla. Kunnat raportoivat tilinpäätöstietojen lisäksi jo vuoden aikana automatisoidusti kirjanpidon toteutumatietoja, tietosisällön mukaan neljännesvuosittain tai puolivuosittain. Taloustietojen raportoinnin malli koskisi kuntien lisäksi myös kuntayhtymiä.

Uusi taloustietojen raportoinnin malli otetaan käyttöön vuoden 2021 alussa

Hallituksen esityksessä on ehdotettu muutoksia muun muassa kuntalakiin, johon lisätään myös taloustietoja koskevat asetuksenantovaltuudet. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tietojen toimittamisen menettelystä ja ajankohdista. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätös-, osavuosikatsaus- sekä palvelukohtaisten taloustietojen sisällöstä ja tuottamisesta yhdenmukaisessa ja vertailtavassa muodossa. Vaikka osa aiemmin kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeissa annetuista kaavoista ja erittelyistä siirtyy asetuksilla annettavaksi, tilinpäätöslaskelmien kaavoja tai liitetietojen sisältöä ei ole automatisoidun taloustietojen raportoinnin käyttöönoton yhteydessä tarkoitus muuttaa.

Raportoitavien taloustietojen tarkempi tietosisältö määriteltäisiin kuntien, ministeriöiden sekä muiden viranomaisten yhteistyönä valtiovarainministeriön asettamassa tietomääritysten ylläpidon yhteistyöryhmässä. Seuraavana tilikautena toimitettavasta tietosisällöstä ja teknisistä kuvauksista säädettäisiin vuosittain tarkemmin valtiovarainministeriön asetuksella. Tietosisältö on tarkoitus määritellä hyvissä ajoin siten, että mahdolliset tietosisällön tarkennukset voidaan ottaa huomioon jo talousarvion laadinnassa. Asetuksella määriteltävän tietosisällön tuottamisessa apuna toimivat suositustasoiset ohjeet esimerkiksi tililuettelosta ja kustannuslaskennasta.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2020. Uusi toimintamalli korvaa hallituksen esityksen mukaan tilikautta 2021 koskevista taloustiedoista alkaen Tilastokeskuksen tilastolain nojalla tekemän kuntien ja kuntayhtymien taloustietoja koskevan tiedonkeruun. Valtiokonttorin järjestelmää on testattu syksyn 2019 aikana, ja testausta jatketaan vuotta 2020 koskevilla talousarviotiedoilla ennen kuin malli otetaan toteutumatietojen osalta käyttöön. Mallin käyttöönoton aikataulua on kuvattu hallituksen esityksessä kuviolla 1.

Julkishallinto kuvio 1

Kuntien taloustiedot ovat avoimesti eri tahojen käytettävissä

Valtiokonttorin tehtävänä on esityksen mukaan ylläpitää kuntien taloustietovarantoa ja toimia henkilötietojen osalta rekisterinpitäjänä. Tietovarannosta julkaistava tieto olisi luonteeltaan niin kutsuttua hallinnon avointa dataa, mikä tarkoittaa, että se olisi jokaisen käytettävissä maksutta. Valtiokonttorin palvelussa on valmiita raportteja, ja kukin käyttäjä voi jalostaa tietovarannosta hakemiaan tietoja omaan käyttöönsä.

Kuntatalouden tietopalvelusta julkaistaan taloustiedot siinä muodossa, että niistä ei paljastu henkilötietoja. Tietovarantoon voidaan kerätä myös sellaista taloustietoa, joka voi olla välillisesti liitettävissä yksittäiseen henkilöön, mutta nämä tiedot ovat ainoastaan tiedon saamiseen oikeutettujen viranomaisten saatavissa.

Tietoja kuntien taloudesta saadaan aikaisempaa reaaliaikaisemmin

Kunkin vuoden taloustietojen keruu alkaa talousarviotiedoista, jotka kunnat toimittavat tammikuussa tietovarantoon. Tuloslaskelman ja taseen toteutumatiedot raportoidaan neljännesvuosittain, ja samalla annetaan tiedot myös muun muassa investoinneista sekä antolainojen ja lainojen muutoksista. Puolivuosikatsauksessa esitetään ennuste koko vuoden menojen ja tulojen toteutumasta, ja lopullinen tilinpäätösarvio annetaan tammikuussa. Käytännössä kaikki kunnat siis laativat jatkossa kirjanpidon toteutumatietoihin pohjautuvan osavuosikatsauksen neljännesvuosittain. Osavuosikatsauksen laadinnassa noudatetaan yleisiä tilinpäätösperiaatteita soveltuvin osin. Lomapalkkavelan laskennasta osavuosikatsauksissa on tarkoitus antaa erikseen ohjeet.

Kunnat laativat jatkossa kirjanpidon toteutumatietoihin pohjautuvan osavuosikatsauksen neljännesvuosittain.

Tilinpäätöksen valmistuttua raportoidaan koko vuotta koskevat tilinpäätöstiedot konsernitilinpäätöksineen. Palveluluokkakohtaiset tiedot sekä eräät täydentävät tiedot on toimitettava asetusluonnoksen mukaan tilikautta seuraavan vuoden toukokuussa. Tilastokeskus kerää kunnista koko tilikauden tasolla erillisiä taloustietoja esimerkiksi Euroopan tasoisen liiallisen alijäämän menettelyä varten. Nämä tiedot sisältävät myös muita kuin kirjanpidon saldotietoja kuten tietoja energiatehokkuussopimuksista ja PPP (public-private partnership) -hankkeista. Raportoitavien tietojen sisältö kokonaisuudessaan esitetään niin sanotussa XBRL-taksonomiassa taulukkopohjina.

Laskentatunnisteeseen voi olla tarvetta tehdä muutoksia

Suuri osa taloustiedoista perustuu liiketapahtumien kirjaamiseen kolmesta eri näkökulmasta jollekin tilille, jollekin palveluluokalle ja jollekin sektorille. Näiden kolmen ulottuvuuden lisäksi kunnan laskentatunnisteessa voidaan käyttää omia ja verotuksen tarpeita varten edelleen esimerkiksi arvonlisäverokoodia sekä hankenumeroa.

Tili kuvaa tutulla tavalla tuloslaskelman tulo- tai menolajia tai taseen omaisuus- tai pääomaerää, eikä automatisoidun taloustietojen raportointi sinänsä muuta kunnille suositeltavaa tililuetteloa. Joitakin yksittäisiä tilejä voidaan kuitenkin jättää pois, kun tarvittava tieto voidaan tuottaa tilin ja palveluluokan tai tilin ja sektorin yhdistelmänä.

Palveluluokka kertoo, mihin kunnalliseen palveluun meno, tulo tai investointi kohdistuu. Investointeja lukuun ottamatta muita taseen eriä ei kohdisteta palveluluokille. Palveluluokitus on yksityiskohtaisempi kuin aikaisempi taloustilastoinnin tehtäväluokitus, ja se voidaan määritellä esimerkiksi organisaation tai tuotteiden mukaisesti. Sosiaali- ja terveyspalvelujen palveluluokitus on kahden tasoinen, se sisältää karkean ja tarkan luokituksen. Tarkka palveluluokitus on pääsääntö, mutta karkeaa luokitusta voidaan käyttää kirjanpitotyön helpottamiseksi aina silloin, kun ostetaan palveluja toisilta kunnilta tai kuntayhtymiltä.

Sektori kertoo liiketapahtuman vastapuolen eli kumppanin. Tilastokeskus määrittelee sektoriluokituksen, jota tarvitaan muun muassa kuntasektorin sisäisten erien vähentämistä varten julkista sektoria kuvaaviin laskelmiin. Sektoriluokituksen ja liiketapahtuman vastapuolen määrittelyssä on hyvä ottaa huomioon myös kunnan ja kuntakonsernin sisäisten erien käsittely.

Suurella osalla kuntia laskentatunniste on jo tähän saakka sisältänyt kentät tilille, organisaatioyksikölle ja vastapuolelle. Järjestelmä on kuitenkin tarpeen käydä läpi niin, että kaikki automatisoidun taloustietojen raportoinnin tiedot on mahdollista tuottaa ilman manuaalista laskentatyötä. Erityisesti palveluluokkakohtaisen tiedon aikaansaamiseen kannattaa kiinnittää huomiota. Samalla kannattaa käydä läpi taloushallinnon prosesseja ja pyrkiä automatisoimaan manuaalisia vaiheita olennaisuuden periaate huomioiden. Automaattisia kirjauksia ja kohdistamista sekä jakosääntöjä on hyvä ottaa käyttöön kustannuslaskentasuosituksen mukaisesti.

Mallin käyttöönotto edellyttää yhteistyötä

Taloushallinnossa kirjanpidon ja tilinpäätöstietojen tuottamisen ja raportoinnin prosessi jakautuu kunnan ja sen eri toimialojen, mahdollisen palvelukeskuksen tai tilitoimiston kesken. Lisäksi järjestelmätoimittaja vastaa usein taloushallinnon järjestelmän ja sen liittymien sekä raporttien määrittelystä. Taloushallinnon järjestelmät ovat keskeisessä roolissa taloustietojen raportoinnin automatisoinnissa. Järjestelmien tiedot raportoidaan XBRL-taksonomian mukaisessa muodossa Valtiokonttorin palveluun. Vaikka palveluun on mahdollista toimittaa tietoja myös taulukkolaskentamuodossa, se ei ole pysyvänä ratkaisuna järkevää, koska tietosisältö on laaja.

Automatisoidun talousraportoinnin käyttöönotto edellyttääkin työnjakoa kunnan, mahdollisen palvelukeskuksen tai tilitoimiston ja järjestelmätoimittajan kesken. Työnjaosta on sovittava mahdollisimman pian, ellei sitä jo ole tehty. Samalla on laadittava suunnitelma tarvittavista muutoksista, testauksesta ja käyttöönotosta aikatauluineen. Aikaa automatisoidun taloustietojen raportoinnin täysimääräiseen käyttöönottoon on vain reilu vuosi, jos laki tulee voimaan suunnitellussa aikataulussa.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeet ja lausunnot

Kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen liitetietoja koskevan yleisohjeen päivitykset

Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto päivitti kesäkuussa tilinpäätöksen liitetietoja koskevan yleisohjeen. Yleisohjeessa tarkennettiin erityisesti liitetiedoissa vuokravastuina ilmoitettavan määrän laskentaa. Päivityksen taustalla oli kuntalakiin keväällä 2019 voimaan tullut muutos, jossa kunnan erityisen vaikean taloudellisen aseman kriteerejä tarkennettiin siten, että tunnuslukuja laskettaessa vuokravastuut rinnastetaan lainoihin. Liitetieto laaditaan myös konsernista, minkä vuoksi tarkennus koskee myös kunnan tytäryhteisöjen kunnan konsernitilinpäätökseen ilmoittamia vuokravastuita.

Vuokravastuuna ilmoitettava jäljellä olevien vuokrien määrä ilmoitetaan siltä vuokra-ajalta, jonka aikana vuokrasopimus ei ole peruutettavissa. Toistaiseksi voimassa olevien vuokrasopimusten vuokra-aikana pidetään irtisanomisaikaa, ja määräaikaisten vuokrasopimusten vuokra-aika on vuokrasopimuksessa sovittu kiinteä vuokra-aika. Aika sisältää myös jatko- tai päättämisoption mukaisen ajanjakson, jos niiden käyttämisestä on sitovasti sovittu.

Liitetietona esitetään kaiken tyyppisistä tuotannontekijöistä syntyvät vuokravastuut, kuten toimitilojen, koneiden ja laitteiden sekä maa-alueiden vuokravastuut. Toimitilojen vuokravastuisiin sisällytetään myös esimerkiksi tilapäisten ja siirrettävien rakennusten sekä edelleen vuokrattujen tilojen vuokravastuut. Vastuu ilmoitetaan nimellisarvoisena ilman arvonlisäveroa, jos arvonlisävero voidaan sisällyttää vähennettäviin tai palautettaviin veroihin. Toimitilaan kytkeytyvä mahdollinen palvelumaksun osuus esitetään sopimusvastuissa. Jos vuokran määrä on vuokrasopimuksessa sidottu esimerkiksi indeksiin, indeksiehto otetaan huomioon vastuun laskennassa, kun ehtoa käytetään.

Vuokravastuiden lisäksi yleisohjeessa päivitettiin johdannaisia kuten koronvaihtosopimuksia koskevien liitetietojen ohjeita. Päivitetyssä ohjeessa todetaan muun muassa, että jos kunta katsoo, että johdannaissopimukset ovat suojaavia, tulee tämä seikka todentaa ja dokumentoida liitetietotositteissa. Johdannaisia kuvaavat tiedot esitetään päivitetyn ohjeen mukaan kahtena erillisenä taulukkona, suojaavat ja ei-suojaavat sopimukset erikseen.

Johdannaisia koskevia tietoja annetaan kunnan tilinpäätöksessä useassa eri kohdassa. Toimintakertomuksessa kuvataan johdannaisten käyttö riskienhallinnan välineenä sekä johdannaisiin sisältyvät riskit. Tilinpäätöksen laatimisperiaatteita kuvaavissa liitetiedoissa esitetään johdannaisten kirjanpitokäsittelyn periaatteet. Mahdolliset kuluksi kirjatut tulevat ei-suojaavien sopimusten velvoitteet esitetään liitetietojen pakollisten varausten muutoksissa ja pakollisten varausten erittelyssä. Taseen ulkopuolisissa järjestelyissä annetaan yksityiskohtaiset tiedot johdannaissopimuksista keskeisine ehtoineen joko sopimuksittain tai sopimusryhmittäin.

Vuokravastuita ja johdannaisia koskevien liitetietojen lisäksi yleisohjeeseen tehtiin yksittäisiä pienempiä tarkistuksia. Esimerkiksi palvelujen ostot voi jättää erittelemättä liitetiedoissa, jos erittely asiakaspalveluihin ja muihin palveluihin on esitetty tuloslaskelmassa. Omistuksia muissa yhteisöissä kuvaavassa liitetiedossa ilmoitetut osuudet omasta ja vieraasta pääomasta sekä voitosta ja tappiosta ilmoitetaan yhteisöjen erillistilinpäätösten mukaisina eikä eliminointikirjausten jälkeisinä määrinä. Osa-aikainen henkilöstö vuoden lopun tilanteessa muutetaan kokoaikaisiksi osa-aikojen suhteessa.

Kunnan ja kuntayhtymän toimintakertomusta ja tilinpäätöstä koskevan yleisohjeen päivitys

Toimintakertomusta ja tilinpäätöstä koskevan yleisohjeen elokuussa hyväksytyssä päivityksessä tilinpäätöslaskelmien tunnusluvut on muutettu uusia kriisikuntakriteerejä vastaaviksi. Päivitykset on tehty kunnan, kunnan konsernitilinpäätöksen ja liikelaitosten tilinpäätösten tunnuslukuihin. Uusia tunnuslukuja ovat lainat ja vuokravastuut, lainat ja vuokravastuut asukasta kohden sekä laskennallinen lainanhoitokate. Laskennallisessa lainanhoitokatteessa lyhennysten määrä lasketaan jakamalla lainamäärä kahdeksalla. Todellisten lainanlyhennysten mukaisen lainanhoitokatteen esittäminen on jatkossa vapaaehtoista.

Tunnuslukujen lisäksi sisäisen valvonnan selonteon tekstiä on tarkennettu ja ohjeeseen on täydennetty myös kilpailulain mukaisten eriytettyjen laskelmien esittämispaikka eriytettyjen tilinpäätösten yhteydessä. Samalla kuntajaosto lisäsi yleisohjeeseen maininnat mahdollisuudesta säilyttää ja allekirjoittaa tilinpäätös sähköisessä muodossa.

Kuntajaoston lausunto lainan arvonalennuksesta ja peruspääoman muutoksesta

Kuntajaosto antoi keväällä lausunnon 121/2019, joka koski arvonalentumisen kirjaamista kuntayhtymän kirjanpidossa. Kuntayhtymä esitti kirjanpitolautakunnalle kysymyksen arvonalentumisen kirjaamisajankohdasta sekä siitä, miten se esitetään kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien kirjanpidossa. Lainasaamisen arvonalennus merkitään tuloslaskelmaan arvonalentumisena kuluksi silloin, kun arvonalentuminen on todennäköinen esimerkiksi velallisen maksukyvyttömyyden johdosta. Arvonalentumistarve osakkeisiin voi syntyä välillisesti myös silloin, kun omistetun yhtiön oman pääoman määrä on sen kirjanpidossa tehdyn arvonalentumiskirjauksen johdosta pysyvästi alentunut.

Kuntayhtymän peruspääomaa on mahdollista alentaa alijäämän kattamiseksi, jos pitkäaikaisen pääomarahoituksen määrä taseessa ylittää pysyviin vastaaviin sitoutuneen pääoman määrän ja jos pääomarahoituksen tarve on pysyvästi alentunut. Käytännössä edellytykset täyttyvät vain silloin, kun kuntayhtymän toiminta supistuu ja pääomarahoituksen tarve pysyvästi vähenee. Peruspääoman alentamisen tarvetta arvioidaan koko kertyneen yli- tai alijäämän määrän perusteella, jolloin otetaan huomioon myös aiemmin kertyneet yli- tai alijäämät sekä poistoero ja vapaaehtoiset varaukset. Peruspääoman alentamista ei voi tehdä ennakoidusti eikä sen määrää voi kytkeä yksittäiseen kirjaukseen.

Lausunnossa on myös muistutettu siitä, että kuntayhtymän peruspääoman alentamisesta johtuva kuntayhtymäosuuden pysyvä arvon aleneminen merkitään jäsenkunnan kirjanpidossa tuloslaskelmaan arvonalentumisena kuluksi. Kuntayhtymän peruspääoman alentamisen seurauksena jäsenkunnan kuntayhtymäosuuden rahamääräinen arvo laskee, vaikka kuntayhtymän palveluntuotantokyky ei alenisi. Aikaisempienkin lausuntojen mukaisesti jäsenkunnan tulee kirjata kirjanpitoonsa osuus kuntayhtymään kertyneestä alijäämästä pakollisena varauksena, ellei kuntayhtymän alijäämää todennäköisesti saada lähitulevaisuudessa katetuksi muilla toimenpiteillä.

Muita kuntajaoston kannanottoja

Vaikka vuoden 2019 verotilitykset kertyvät aiemmista vuosista poikkeavassa tahdissa, verotulot kirjataan aiempien ohjeiden mukaisesti tilinpäätökseen tilityksiin perustuen. Maksuperusteesta poiketaan ainoastaan silloin, jos negatiivinen tilitys siirtyy seuraavalle tilikaudelle tilitysten vähennykseksi. Verotulojen kirjaamisohjeita ei siis ole muutettu.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto totesi kokouksessaan elokuussa, että kirjanpitolautakunnan lausuntoa 1996/2019 metsäkiinteistöjen kirjanpitokäsittelystä voi soveltaa myös kunnissa ja kuntayhtymissä.

Asiantuntijana
Pasi Leppänen neuvotteleva virkamies Valtiovarainministeriö
JulkishallintoUusimmat Artikkelit
Katso kaikki