Tavoitteena toimivat palvelujen sisämarkkinat

Kolme vuotta kestänyt palveludirektiivin täytäntöönpanoaika päättyi viime vuoden joulukuussa. Tässä artikkelissa kuvataan tarkemmin suurta poliittista huomiota saaneen direktiivin sisältöä ja täytäntöönpanoa sekä arvioidaan sen vaikutuksia yleisellä tasolla. Huomiota kiinnitetään myös siihen, mitä merkitystä direktiivillä on tilitoimistoille.

1 Mille oikeudelliselle pohjalle palveludirektiivi syntyi?

Euroopan unionin alueella palvelujen vapaa liikkuvuus on yksi neljästä perusvapaudesta tavaroiden, henkilöiden ja pääomien vapaan liikkuvuuden ohella. Palvelujen vapaa liikkuvuus on kuitenkin perusvapauksista se, joka on käytännössä toteutunut huonoiten. Tähän ovat vaikuttaneet monet seikat, kuten palvelujen monimutkaisempi luonne esimerkiksi tavaroihin verrattuna.

Tavaroiden rajat ylittävässä kaupassa tavarat itsessään ovat viennin kohteena, kun taas palvelujen tarjonnassa palveluntarjoajan henkilökuntineen, laitteineen tai tarvikkeineen on useimmiten ylitettävä valtioiden rajat. Palveluista säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 55–62 artikloissa.

Palvelujen sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi Euroopan komissio antoi vuonna 2002 laajan kuulemiskierroksen tuloksiin perustuvan kertomuksen palvelujen sisämarkkinatilanteesta. Kertomuksessa yksilöitiin yli 90 estettä, joiden katsottiin olevan palvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteutumisen esteenä. Jo tuolloin oli selvää, ettei palveluiden sisämarkkinoilla olevia esteitä voida poistaa ainoastaan SEUT:n (entinen EY:n perustamissopimus) artikloita soveltamalla.

Vuonna 2004 komissio antoikin ehdotuksensa yleisdirektiiviksi, jonka tavoitteena oli luoda lähtökohdat toimiville palveluiden sisämarkkinoille. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla (palveludirektiivi) hyväksyttiin joulukuussa 2006 vaikeiden ja monivaiheisten neuvotteluiden jälkeen. Direktiivin täytäntöönpanoaika päättyi 28. joulukuuta 2009.

2 Mistä palveludirektiivissä on kysymys?

2.1 Soveltamisalan vaikeudesta

Palveludirektiivi on yleisdirektiivi, jonka soveltamisalaan kuuluvat kaikki ne palvelut, joita ei ole erikseen rajattu sen ulkopuolelle. Soveltamisalasta puhuttaessa on kuitenkin aina huomattava, että kaikkiin palveludirektiivin soveltamisalaan kuulumattomiinkin palveluihin sovelletaan edelleen täysimääräisesti SEUT:n palveluja koskevia säännöksiä. Soveltamisalan ulkopuolelle jääviä palvelualoja koskevan kansallisen lainsäädännön on siten oltava palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten mukaista.

Direktiivin soveltamisalan ulkopuolella ovat esimerkiksi rahoituspalvelut, kuljetusalan palvelut, sähköiset viestintäpalvelut, terveydenhuoltopalvelut, rahapelitoiminta, työvoimanvuokrausyritysten palvelut, audiovisuaaliset palvelut sekä yksityiset turvallisuuspalvelut. Myös posti- ja apteekkipalvelut jäävät direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, eikä direktiivi koske myöskään taksipalveluja. Direktiivin soveltamisalan ulkopuolella ovat myös ei-taloudelliset yleishyödylliset palvelut sekä verotus. Direktiivillä ei yhdenmukaisteta rikoslainsäädäntöä eikä rajoiteta sen soveltamista. Se ei myöskään velvoita jäsenvaltioita muuttamaan työ- tai sosiaaliturvalainsäädäntöjään.

Direktiivin soveltamisalan moniselitteisyydestä johtuu, että sitä on voitu tulkita eri tavalla eri jäsenvaltioissa. Palvelu, joka yhdessä jäsenvaltiossa on katsottu direktiivin soveltamisalaan kuuluvaksi, on toisessa jäsenvaltiossa katsottu jäävän soveltamisalan ulkopuolelle. Näillä tulkintaeroilla saattaa olla merkitystä toimivien palveluiden sisämarkkinoiden kehittymiselle. Palveludirektiivin soveltamisalaan liittyvät tulkintavaikeudet ovat myös laajalti hidastaneet direktiivin täytäntöönpanoa. Varsinkin täytäntöönpanotyön alkuvaiheessa on jouduttu käyttämään paljon aikaa soveltamisalan määrittelemiseen.

2.2 Lupamenettelyiden yksinkertaistamisesta

Palveludirektiivin lähtökohta on, että palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen edellytykseksi voidaan asettaa lupajärjestelmä ainoastaan, jos se on syrjimätön, välttämätön ja oikeassa suhteessa tavoitteeseensa nähden. Käytännön kannalta palveludirektiivin keskeinen velvoite jäsenvaltioille kohdistuu voimassa oleviin lupajärjestelmiin, jotka on arvioitava. Jos lupajärjestelmät eivät ole riittävän yksinkertaisia, jäsenvaltioiden on kumottava tai muutettava direktiivin vastaiset järjestelmät. Arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota muun muassa lupaehtojen selkeyteen sekä vaatimusten mahdollisiin päällekkäisyyksiin.

Yksinkertaistamisvelvoitteen toteuttaminen on edellyttänyt jäsenvaltioilta direktiivin soveltamisalaan kuuluvan lupalainsäädännön läpikäyntiä ja analysointia. Tämä työ on direktiivin täytäntöönpanoajan päätyttyä vielä kesken monissa jäsenvaltioissa, eikä kaikkia direktiivin edellyttämiä muutoksia ole ehditty saada voimaan.

2.3 Palvelujen laadusta

Palveludirektiivissä säädetään myös toimenpiteistä palvelujen laadun ylläpitämiseksi ja parantamiseksi. Taustalla on ajatus siitä, että korkealaatuiset palvelut sekä parempi tiedottaminen ja avoimuus auttavat palvelujen vastaanottajia tekemään tietoon perustuvia valintoja palveluita hankkiessaan. Luottamuksen lisääntymisellä on merkitystä varsinkin niiden muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden palveluntarjoajien osalta, jotka tarjoavat palveluitansa rajan yli toisessa maassa.

Konkreettisin palveludirektiivissä asetettu velvoite on jäsenvaltioille asetettu velvollisuus huolehtia siitä, että palveluntarjoajat antavat palvelun käyttäjän saataville itsestään ja toiminnastaan tietoja. Osa tiedoista on sellaisia, jotka palveluntarjoajan on toimitettava oma-aloitteisesti ja osa sellaisia, jotka on annettava pyynnöstä.

On huomattava, että palveludirektiivin tiedonantovelvoitteet täydentävät muualla EU-lainsäädännössä palveluntarjoajille asetettuja velvollisuuksia. Näin ollen palveludirektiivi ei tiedonantovelvoitteiden osalta merkitse suurta muutosta niin sanottua kuluttajakauppaa käyville palveluntarjoajille.

2.4 Tietojen saannista

Tiedon puute palvelutoimintaan sovellettavasta lainsäädännöstä sekä toimivaltaisista viranomaisista on koettu merkittäväksi esteeksi palveluiden sisämarkkinoiden täysimääräisessä toteutumisessa. Palveludirektiivissä on jäsenvaltioille asetettu velvollisuus perustaa niin sanottuja keskitettyjä asiointipisteitä, joiden tarkoituksena on helpottaa sekä palvelutarjoajien että palvelun vastaanottajien tiedonsaantia. Direktiivissä on kuitenkin todettu, ettei keskitetyn asiointipisteen perustaminen vaikuta viranomaisten toimivallanjakoon.

Lisäksi direktiivissä jätetään jäsenvaltioille vapaa harkinta sen suhteen, miten ne käytännössä järjestävät kansallisen keskitetyn asiointipisteensä. Kaikki jäsenvaltiot ovat päätyneet rakentamaan asiointipisteensä internetiin.

2.5 Viranomaisyhteistyön tehostamisesta

Palveluiden sisämarkkinoiden toteutumisen esteeksi on koettu myös jäsenvaltioiden viranomaisten yhteistyön puutetta. Koska toimiva hallinnollinen yhteistyö on merkittävä osa palvelujen sisämarkkinoiden toimivuuden parantamista, on palveludirektiiviin otettu säännökset viranomaisyhteistyön tehostamisesta. Keskeisimpiä ovat viranomaisten keskinäiseen avunantoon liittyvät velvoitteet.

Yleisellä tasolla direktiivi velvoittaa jäsenvaltioita huolehtimaan siitä, että kansalliset viranomaiset toteuttavat kaikki mahdolliset tehokkaan viranomaisyhteistyön toimet. Viranomaisyhteistyön tehostamiseen liittyy myös direktiivin säännösten perusteella käyttöön otettu sähköinen tietojenvaihtojärjestelmä, joka helpottaa viranomaisyhteistyötä.

3 Täytäntöönpanotoimet Suomessa

Suomessa tuli 28. joulukuuta 2009 voimaan laki palvelujen tarjoamisesta (1166/2009). Tämä niin sanottu palvelulaki on luonteeltaan yleislaki. Siihen on otettu säännökset niistä palveludirektiivissä asetetuista velvoitteista, joiden täytäntöönpanon on katsottu edellyttävän lainsäädäntöä, mutta joita ei syystä tai toisesta ole ollut tarkoituksenmukaista sisällyttää voimassa oleviin erityislakeihin. Palvelulaki sisältää soveltamisalaa ja palveluntarjoamista koskevien elinkeino-oikeudellisten säännösten lisäksi säännökset palveluntarjoajan velvollisuuksista antaa tietoja sekä toimilupamenettelyistä. Laissa on myös hallinnollisen yhteistyön tehostamista koskevat säännökset. Lain mukaan hallinnollista yhteistyötä Suomessa koordinoi Kuluttajavirasto, jolle kuuluu myös tiettyjä lain noudattamiseen liittyviä valvontatehtäviä.

Merkittävä käytännön täytäntöönpanotoimi on ollut keskitetyn asiointipisteen rakentaminen. Suomessa asiointipiste on Yritys-Suomi-verkkopalvelun yhteydessä. Verkkopalvelusta on keskitetysti saatavana tietoja palveluelinkeinoja koskevista luvista, ilmoituksista ja säännöksistä. Lisäksi asiointipisteestä löytyvät toimivaltaisten viranomaisten yhteystiedot sekä linkit olemassa oleviin viranomaisten sähköisiin asiointipalveluihin. Tätä sähköistä asiointipalvelua tukevat Yritys-Suomen-puhelinpalvelu sekä toimivaltaisten viranomaisten omat verkkopalvelut.

Myös hallinnollisen viranomaisyhteistyön velvoitteiden toteuttaminen on edellyttänyt käytännön täytäntöönpanotoimenpiteitä. Suomessa Kuluttajavirastolle on annettu tehtäväksi kehittää viranomaisten välistä yhteistyötä. Yhteistyön tiivistämiseksi on jäsenvaltioissa otettu käyttöön muun muassa sähköinen ilmoitusjärjestelmä, jonka tarkoituksena on parantaa tiedonkulkua toimivaltaisten viranomaisten välillä. Kuluttajavirasto huolehtii muun muassa tämän järjestelmän käyttöönotosta Suomessa.

4 Täytäntöönpano muissa maissa

Unionin jäsenvaltiot ovat Euroopan komission johdolla tehneet tiivistä yhteistyötä koko palveludirektiivin täytäntöönpanoajan. Yhteistyötä on lisäksi tehty pienemmissä maaryhmissä, kuten esimerkiksi niin sanotussa Itämeren maiden kokoonpanossa, jossa ovat olleet mukana kaikki Itämeren alueen maat sekä ETA-maista Norja ja Islanti.

Suomen lisäksi myös useimmissa muissa jäsenvaltioissa on säädetty yleislaki palveludirektiivin keskeisten velvoitteiden täytäntöönpanemiseksi. Yleislain ohella täytäntöönpanon keskiössä ovat olleet tiettyä palvelutoimintaa koskeviin erityislakeihin tehtävät muutokset. Jotta näihin niin sanottuihin sektorilakeihin kohdistuvia muutostarpeita on pystytty arvioimaan, on kaikissa jäsenvaltioissa tullut ensin suorittaa huomattava lainsäädännön läpikäyminen. Tämä kartoitustyö on ollut hyvin aikaa vievää, ja erityisen vaativaa se on ollut liittovaltiomuotoisissa jäsenvaltioissa.

Koska täytäntöönpanoajan päättymisestä on kulunut suhteellisen vähän aikaa, on vielä ennenaikaista esittää yleistä arvioita siitä, mitkä ovat merkittävimmät täytäntöönpanosta seuranneet lainsäädäntömuutokset Euroopassa. Epävirallisissa yhteyksissä jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, ettei täytäntöönpanosta ole seurannut erityisen merkittäviä lainsäädäntömuutoksia tai muutoksia on jouduttu tekemään sellaisilla palvelualoilla, joilla ei ole huomattavaa taloudellista merkitystä. Kuitenkin erityisesti unionin uudemmat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet poistaneensa palvelutoimintaa koskevasta lainsäädännöstään usein toistuvia palveludirektiivin vastaisia lupavaatimuksia, kuten esimerkiksi kansalaisuutta koskevia vaatimuksia.

5 Mikä merkitys palveludirektiivillä on tilitoimistoille?

Kun arvioidaan palveludirektiivin vaikutuksia yksittäiselle toimialalle, on huomattava se, ettei direktiivillä säännellä suoraan palveluyritysten toimintaa. Direktiivissä asetetut velvoitteet kohdistuvat sitä vastoin jäsenvaltioihin. Jäsenvaltioiden viranomaisten on järjestettävä EU-alueen palveluntarjoajille direktiivin mukaiset toimintaedellytykset.

Tilitoimistojen toiminta ei Suomessa ole luvanvaraista, joten niitä koskevassa säätelykentässä ei ole odotettavissa merkittäviä muutoksia. Ne palvelut, joita tilitoimistoissa yleensä tarjotaan kuuluvat kuitenkin palveludirektiivin ja siten myös kansallisen palvelulain soveltamisalaan. Tästä seuraa, että tilitoimistojenkin on toiminnassaan otettava huomioon palvelulaista johtuvat palveluntarjoajille asetetut tiedonantovelvoitteet. Tämä jäänee merkittävimmäksi konkreettiseksi vaikutukseksi tilitoimistoille.

Palvelulain mukaan palveluntarjoajan on aina annettava palvelun vastaanottajan saataville määrättyjä itseään ja tarjoamaansa palvelua koskevia tietoja (yleinen tiedonantovelvollisuus). Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi yhteystiedot, yritys- tai yhteisötunnus, tieto palvelun hinnasta, jos se on määritelty ennakolta sekä tieto palvelun keskeisestä sisällöstä, jos se ei käy ilmi asiayhteydestä. Tämän lisäksi laissa säädetään tiedoista, joita palveluntarjoajan on annettava pyynnöstä (pyynnöstä annettavat tiedot). Näitä tietoja taas ovat esimerkiksi palvelun hinta, jos sitä ei ole määritelty ennakolta, tiedot mahdollisista palveluntarjoajaa koskevista käytänne- tai ammattisäännöistä sekä tiedot palvelun vastaanottajan käytössä olevista tuomioistuinten ulkopuolisista riidanratkaisumenettelyistä.

Laissa on lisäksi säädetty tiedonantotavoista. Tiedot, jotka palveluntarjoajan on aina annettava, on pidettävä palvelun vastaanottajan saatavilla joko palveluntarjoajan toimitiloissa, internetsivuilla tai esitteissä. Tiedot on kuitenkin myös mahdollista antaa muulla laissa erikseen mainittuihin tapoihin verrattavalla tavalla. Olennaista on, että tiedot ilmoitetaan selkeästi ja hyvissä ajoin.

Arvioitaessa palveludirektiivin merkitystä toimialalle yleisemmällä tasolla, voidaan direktiivin perusteella tehtyjen lainsäädäntömuutosten sekä käytännön toimenpiteiden ajatella helpottavan myös tilitoimistopalveluita tarjoavien yritysten palveluntarjontaa niiden laajentaessa toimintaansa toiseen jäsenvaltioon. Vailla merkitystä tuskin ovat nekään hyödyt, joita tiiviimmästä viranomaisyhteistyöstä yrityksille seuraa.

6 Lopuksi

Palveludirektiivissä on suurelta osin kysymys eurooppalaisen palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuskäytännön siirtämisestä kirjoitetuksi laiksi. Tällä on ollut oma vaikutuksensa myös kansalliseen täytäntöönpanoon. Kansallisiin säännöksiin verrattuna palveludirektiivin säännökset ovat luonteeltaan kasuistisempia ja yksityiskohtaisempia. Pantaessa direktiiviä täytäntöön on direktiivin säännöksiä tullut muokata yleisemmän oikeusohjeen muotoon.

Palveludirektiivin täytäntöönpanon vaikutuksista palvelujen sisämarkkinoihin ei tässä vaiheessa ole olemassa tietoja. Direktiivin kokonaisvaikutuksia arvioitaessa on muistettava se, että soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin sellaisia palvelualoja, joilla on perinteisesti katsottu olevan merkittäviäkin sisämarkkinaesteitä. Totta on myös se, ettei täytäntöönpano ole kaikissa jäsenvaltioissa edennyt toivotulla nopeudella. Määräaikaan mennessä 11 jäsenvaltiota, Suomi mukaan lukien, ehti saattaa voimaan tarpeellisiksi katsomansa säädökset. Arvion mukaan kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista on täyttänyt direktiivin lainsäädäntövelvoitteet vuoden 2010 puoliväliin mennessä. Onkin perusteltua todeta, että palveludirektiivin tavoitteiden ja toimivien palvelujen sisämarkkinoiden toteuttamisessa ollaan vielä alkutaipaleella.