Vihreä kirja tilintarkastuksesta

EU:n komission lokakuussa 2010 julkaisema vihreä kirja tilintarkastuksesta oli merkittävä keskustelualoite EU-jäsenvaltioille ja tilintarkastusalan sidosryhmille. Komission mukaan tarvitaan toimenpiteitä eurooppalaisten tilintarkastusmarkkinoiden kehittämiseksi sekä sääntelyn ja valvonnan parantamiseksi. Pk-sektorin tilintarkastusta koskeva normitus ei toistaiseksi ole ollut erityisten muutospaineiden kohteena.
17.8.2011

Maj-Lis Steiner dosentti, KTT, KHT PricewaterhouseCoopers Oy

Komission vihreä kirja ”Tilintarkastuspolitiikka: kriisin opetukset” käynnisti Euroopan laajuisen keskustelun tilintarkastuksen roolista finanssikriisissä. Vihreä kirja käsitteli muun muassa tilintarkastajan roolia, riippumattomuutta, valvontaa, tilintarkastusmarkkinoiden rakennetta ja eurooppalaisen tilintarkastusmarkkinan luomista.

Vihreä kirja oli loppuvuonna 2010 laajalla lausuntokierroksella, ja komissio sai noin 700 lausuntoa eri tahoilta. Vastauksia tuli laajasti eri sidosryhmiltä: ammattikunnalta, valvojilta, sijoittajilta, yliopistomaailman edustajilta, yrityksiltä, hallintoviranomaisilta, ammatillisilta järjestöiltä ja yksityisiltä henkilöiltä. Suurin osa vastauksista tuli EU:n alueelta, mutta niitä tuli myös unionin ulkopuolelta.

Helmikuussa 2011 komissio järjesti konferenssin ”Financial Reporting and Auditing – A Time for Change?”, jossa kuultiin eri tahojen näkemyksiä vihreän kirjan aiheista.

Komission näkemykset

Sisämarkkinoista ja palveluista vastaavan komissaarin Michel Barnierin mukaan markkinoiden luottamuksen kannalta on tärkeää, että tilinpäätöstiedot ovat todenmukaiset. Lisäksi kaikkien finanssialan toimijoiden on voitava luottaa siihen, että yhtiön todellisesta talouden tilasta annetut tiedot ovat oikeita.

– Tilintarkastajilla on tässä tärkeä tehtävä, sillä tilintarkastusten on oltava perusteellisia ja täysin riippumattomia. Finanssikriisin aikana tilintarkastusalalla ilmeni ongelmia, joita on nyt tutkittava. Lisäksi on selvitettävä, mitä parannustoimia voidaan toteuttaa. Keskustelun on oltava suoraa ja avointa. Mikään aihe ei saa olla tabu, komissaari Barnier on todennut.

Komission mielestä lähempää tarkastelua kaipaavat erityisesti seuraavat asiat:
• Tilintarkastajien riippumattomuus. Ei ole selvää, ovatko tilintarkastajat todella riippumattomia ja kriittisiä tarkastaessaan sellaisten yhtiöiden tilinpäätöksiä, jotka ovat myös oheispalvelujen (mahdollisia) asiakkaita.
• Missä määrin sidosryhmät voivat luottaa tarkastettuihin tilinpäätöksiin? On selvitettävä, onko sidosryhmillä tilintarkastuksen laajuuden ja menetelmien suhteen hyvinkin erilaisia odotuksia, ja jos on, millaisia.
• Aiheutuuko tilintarkastusmarkkinoiden suuresta keskittymisestä koko järjestelmää uhkaava riski? Mitä seurauksia koko rahoitusjärjestelmälle koituisi siitä, jos yksi suurimmista tilintarkastusyhtiöistä lopettaisi toimintansa?
• Valvojien tehtävät ja kansallisen valvonnan toimivuus.
• Mahdollisuus luoda todelliset tilintarkastuksen sisämarkkinat ja niiden esteiden poistaminen, joiden vuoksi tilintarkastusmarkkinat ovat nykyään pääosin kansallisia. Tässä yhteydessä olisi käsiteltävä myös mahdollisuutta ottaa käyttöön ”eurooppalainen tilintarkastajapassi”.
• Pienten yritysten erityistarpeet, sillä sääntöjä olisi sovellettava pk-yrityksiin oikeassa suhteessa.
• Tilintarkastusmarkkinoiden maailmanlaajuinen ulottuvuus. Tilintarkastusmarkkinat ovat maailmanlaajuiset ja tilintarkastusyritykset toimivat maailmanlaajuisina verkostoina, joten alan toimia on koordinoitava kansainvälisellä tasolla.

Vihreän kirjan käsittely EU:ssa

Tällä hetkellä komissiossa on meneillään lainsäädännön valmisteluvaihe. Komissio käy läpi vihreään kirjaan eri tahoilta saamiaan kommentteja, se tekee vaikutusarviointia ja luonnostelee muutosehdotuksensa. Julkisen konsultaation lisäksi myös Euroopan parlamentti ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antavat mietintönsä vihreästä kirjasta. Komissio ottaa näiden elinten kommentit huomioon muutosehdotuksia laatiessaan.

Tässä vaiheessa ei ole varmaa tietoa siitä, missä muodossa komission muutosehdotukset tulevat. Mahdollisesti tulee muutoksia tilintarkastusdirektiiviin ja sen lisäksi ehkä komission suosituksia.

Tämän hetkisen tiedon mukaan komission lainsäädäntöehdotukset julkistetaan loppuvuonna 2011. Tällöin komissio toimittaa ehdotuksensa parlamentin ja ministerineuvoston käsiteltäväksi ja hyväksyttäväksi. Käsittely parlamentissa ja neuvostossa jatkuu vuonna 2012.

Direktiivien säännökset tulee implementoida EU-maiden kansallisiin lainsäädäntöihin. Komission suosituksia sen sijaan ei ole pakko noudattaa. Niiden osalta komissio seuraa, ryhtyvätkö EU-jäsenvaltiot toimenpiteisiin ja jos eivät ryhdy, komissio harkitsee sitovan lainsäädännön (direktiivi, asetus) antamista.

Tähänastiset kannat EU:ssa

Euroopan parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunta, yhteistyössä talousvaliokunnan kanssa, antoi mietintönsä asiasta toukokuussa 2011. Mietintöä käsitellään parlamentin täysistunnossa näillä näkymin syyskuussa.

Oikeudellisten asioiden valiokunta ehdottaa muun muassa seuraavien toimenpiteiden toteuttamista:
• Komissio hyväksyisi ISA-standardit EU:ssa sovellettaviksi.
• Komissio tekisi vaikutusarvioinnin tilintarkastusyhteisörotaation ja kahden tilintarkastajan järjestelmän (joint audit) käyttöönottamisesta. Valiokunta katsoo kuitenkin, että päävastuullisen tilintarkastajan rotaatio on riittävä keino tilintarkastajan riippumattomuuden varmistamiseksi.
• Komissio laatisi listan tilanteista, jolloin muiden kuin tilintarkastuspalvelujen (non-audit services) tarjoaminen tilintarkastusasiakkaalle olisi kiellettyä.

Kuten edellä on kerrottu, komission linjauksista ei tällä hetkellä ole varmaa tietoa. Komission edustajat ovat kuitenkin eri yhteyksissä tuoneet esille aihealueita, joilla komissio pohtii muutosten tarvetta ja sisältöä. On arveltu, että muutoksia haluttaisiin erityisesti tilintarkastajan rooliin, riippumattomuuteen ja tilintarkastusmarkkinoiden keskittyneisyyteen.

Mahdollisina muutoskohteina esillä ovat olleet muun muassa:
• tilintarkastajan roolin laajentaminen tarkastettavan yrityksen riskeistä raportoimiseen ja
• kannan ottaminen yrityksen taloudelliseen terveydentilaan sekä
• tilintarkastuskertomuksen muuttaminen informatiivisemmaksi.
Keinoina vahvistaa tilintarkastajan riippumattomuutta on tuotu esille
• muihin kuin tilintarkastuspalveluihin kohdistuvat rajoitukset sekä
• pakollinen firmarotaatio.
Tilintarkastusmarkkinoiden keskittymisen vähentämiseen on nähty keinoina
• kahden tilintarkastajan järjestelmä (joint audit) ja
• pakollinen tarjouskilpailu.

Vihreä kirja ja pk-sektori

On hyvä muistaa, että vihreän kirjan taustalla oli finanssikriisi. Vihreässä kirjassa tilintarkastusta ja sen merkitystä sekä laajuutta tarkastellaan erityisesti tässä kontekstissa. Toisaalta tilintarkastusta on vihreässä kirjassa tarkasteltu myös kokonaisvaltaisemmin ja keskustelua on haluttu herättää tilintarkastuksesta yhteiskunnallisena ilmiönä ja kaikissa tilintarkastuskohteissa, ei yksinomaan finanssisektorilla tai listatuissa yhtiöissä.

Pienten ja keskisuurten yritysten sektorilla komissio on halunnut herättää keskustelua erityisesti pk-yrityksiin samoin kuin pk-sektorilla toimiviin tilintarkastajiin sovellettavien sääntöjen yksinkertaistamisesta.

Komissio on korostanut skaalattavuuden merkitystä tilintarkastuksessa ja sitä koskevassa normituksessa. Vaatimukset on mukautettava sekä tarkastettavan yrityksen että sen tilintarkastajan kokoon ja ominaisuuksiin ja niiden on oltava oikeassa suhteessa toisiinsa. Pk-yrityksiin ja pk-ammatinharjoittajiin ei komission mukaan ole välttämättä aiheellista soveltaa samoja sääntöjä kuin esimerkiksi listayhtiöihin.

Komissio on halunnut kuulla eri etutahojen näkemyksiä skaalattavuuden soveltuvuudesta esimerkiksi tilintarkastajan riippumattomuusvaatimukseen ja tilintarkastusasiakkaalle tarjottavien neuvontapalvelujen sallittavuuteen. Näkemyksiä on haluttu kuulla myös kansainvälisten tilintarkastusstandardien (ISA-standardit) soveltuvuudesta pk-yritysten tilintarkastukseen samoin kuin tilintarkastuksen tai muun tyyppisen varmennuspalvelun varmuuden tasosta (kohtuullinen varmuus / rajoitettu varmuus) pk-yritysten tarkastuksessa.

Vihreästä kirjasta laaditun lausuntoyhteenvedon mukaan suuri osa vastaajista oli sitä mieltä, että neuvontapalvelujen antaminen pk-yrityksille on tilintarkastajan riippumattomuuden näkökulmasta vähemmän riskejä aiheuttavaa kuin niiden antaminen suurille yleisen edun kannalta merkittäville tilintarkastuskohteille. Neuvontapalvelujen antaminen saattaisi sitä vastoin olla pk-yrityksille eduksi, kunhan vain tilintarkastajan objektiivisuuden säilyminen turvataan.

Vastaajat olivat yhtä mieltä siitä, että kun on kysymys tilintarkastuksesta, kaikki tilintarkastukset tulisi suorittaa samoja tilintarkastusstandardeja noudattaen (”an audit is an audit”). Pk-yritysten tilintarkastuksia varten ei näin ollen ole tarpeen laatia omia tilintarkastusstandardeja, kansainväliset tilintarkastusstandardit soveltuvat myös pk-yritysten tilintarkastuksiin. Itse asiassa pk-yritysten näkökulmaan on ISA-standardeissa kiinnitetty erityistä huomiota. Tilintarkastajaa kehotetaan nimenomaisesti ottamaan huomioon eri tarkastuskohteiden erityispiirteet ja niiden vaikutus tilintarkastuksen suorittamiseen. Kaikkia tilintarkastuksia ei tehdä samalla tavalla, vaan tilintarkastustoimenpiteiden sisältö ja laajuus vaihtelevat eri tarkastuskohteissa. Tilintarkastuksen tavoite luonnollisesti on kaikissa tilintarkastuksissa sama.

Euroopan parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunnan toukokuisessa mietinnössä pk-sektorin tilintarkastusnormitus ei ollut erityisten kannanottojen kohteena. Valiokunta pitää tärkeänä, että muutoksia hahmoteltaessa toteutetaan syvällisiä vaikutusarviointeja, jotta muutosten tosiasialliset vaikutukset voidaan arvioida. Muutosten vaikutusarviointeja tarvitaan erityisesti silloin, kun vaikutukset ulottuvat useille segmenteille, kuten pk-sektorille, rahoitusmarkkinoilla toimiviin yrityksiin, listayhtiöihin ja listaamattomiin yhtiöihin.

Oikeudellisten asioiden valiokunta edellyttää komission myös arvioivan ehdotettujen säännösmuutosten ja kansainvälisten tilintarkastusstandardien ja tilintarkastuskäytäntöjen vähitellen etenevän harmonisoinnin tuottamaa lisäarvoa. Valiokunta myös pitää hyvänä sitä, että vihreässä kirjassa tunnustetaan suhteellisuuden periaate ja skaalattavuus tilintarkastuksessa.

Nämä valiokunnan kannat ovat ensiarvoisen tärkeitä kaikkien tilintarkastuspalvelujen käyttäjien kannalta, olivatpa ne pk-yrityksiä tai suuria yrityksiä. Vaikutusarviointien avulla voidaan varmistua siitä, että ajatellut keinot ongelmatilanteiden parantamiseksi ovat tilanteeseen sopivia, oikein mitoitettuja eivätkä ne tuota ylen määrin lisää hallinnollista taakkaa.

Oikeudellisten asioiden valiokunta ehdottaa mietinnössään myös, että komissio pikaisesti hyväksyy kansainväliset tilintarkastusstandardit (ISA-standardit). Tämä mahdollistaisi tilintarkastusten harmonisoinnin Euroopan tasolla. Valiokunta katsoo, että tilintarkastuksen sisällön tulee olla yhtäläinen tarkastuskohteen koosta riippumatta, mutta pk-tarkastuskohteiden erityispiirteet tulee voida ottaa huo-mioon tilintarkastuksen suorittamisessa.

Mitä on odotettavissa?

Vihreä kirja ei tähän mennessä ole johtanut aktiiviseen keskusteluun erityisistä pk-sektoria koskevista muutosehdotuksista. Näyttää siltä, että varsinaiset merkittävät muutokset kohdistuvat yleisen edun kannalta merkittäviin tarkastuskohteisiin, kuten listayhtiöihin ja rahoitussektorilla toimiviin yrityksiin. Pk-sektorin osalta korostetaan tarvetta mitoittaa mahdolliset muutokset sopivan tasoisiksi ja välttää hallinnollisen taakan lisäämistä. Konkreettiset muutosehdotukset jäävät kuitenkin vielä nähtäväksi, lisävalaistusta asiaan saataneen edellä kerrotun mukaisesti viimeistään loppuvuodesta 2011.

YleisetUusimmat Artikkelit
Katso kaikki