Yhden luukun periaate

Tilaajavastuulain (1233/2006) tavoitteena on ennalta ehkäistä yrityksille harmaasta taloudesta ja epäterveestä kilpailusta aiheutuvia haittoja. Tilaajan on ennen sopimuksen tekemistä selvitettävä sopimuskumppanistaan tiedot sen rekisteröitymisestä tiettyihin viranomaisrekistereihin, tiedot verojen maksamisesta sekä tiedot eläkevakuutuksen ottamista ja eläkevakuutusmaksujen maksamisesta. Rakennusalalla selvitysvelvollisuus on 1.9.2012 lukien koskenut myös tapaturmavakuutuksen ottamista.

Lisäksi sopimuskumppanin on annettava tilaajalle selvitys sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Laissa edellytettyjen selvitysten perusteella tilaaja pystyy arvioimaan sopimuskumppanin valmiuksia hoitaa lakisääteisiä velvoitteitaan. Tilaajavastuulakia sovelletaan lähtö­kohtaisesti sopimuksiin, joissa tilaaja sopii työn teettämisestä sopimuskumppanin työntekijöillä tilaajan työtiloissa tai työkohteessa Suomessa tai tilaaja Suomessa käyttää vuokrattuja työntekijöitä. Tilaajalle voidaan määrätä selvitys­velvollisuuden laiminlyönnistä seuraamuksena laiminlyöntimaksu.

Uudistaminen osana harmaan talouden tehostettua torjuntaa

Harmaan talouden tehostettu torjunta on pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen kärkihankkeita. Hallitus hyväksyi tammikuussa 2012 päätöksen tehostetusta toimintaohjelmasta, jonka tavoitteena on vähentää harmaata taloutta ja talousrikollisuutta sekä tukea laillista yritystoimintaa, tervettä kilpailua ja työllisyyttä. Toimintaohjelman yhtenä nimettynä hankkeena on tilaajavastuulain uudistamistarpeiden selvittäminen.

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti hanketta varten kolmi­kantaisen työryhmän (jäljempänä TIVA-työryhmä) toimikaudelle, joka päättyy 31.12.2013. Työryhmän tehtävänä on selvittää tilaajavastuulain uudistamistarve niin, että lailla pystytään nykyistä tehokkaammin ehkäisemään ja torjumaan talousrikollisuutta sekä harmaata taloutta.

Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmä laati ensivaiheessa työryhmässä käsitellyistä asioista väliraportin, joka luovutettiin 17.6.2013 työ- ja elinkeinoministeriölle.

Työryhmän näkemyksen mukaan yritysten tulisi saada nykyistä helpommin tietoa tulevasta sopimuskumppanistaan. Työryhmä ehdottaa väliraportissa, että tilaajan selvitysvelvollisuuteen kuuluvat tiedot tulisi jatkossa saada yhden viranomaiskanavan kautta.

Väliraportissa käsitellään myös kysymystä, miten tilaajan tulisi olla vastuussa siitä, että tilaajan sopimuskumppani työnantajana noudattaa työsuhteen vähimmäisehtoja. Erityisesti alipalkkauksen estäminen tilaajavastuulailla on noussut esiin jo useamman vuoden ajan. Väliraportissa esitellään työryhmässä keskusteltuja alustavia sääntelymalleja siitä, miten tilaajan sopimuskumppanin työntekijöiden vähimmäispalkkauksen toteutuminen voitaisiin varmistaa.

Rekisteritiedot nykyistä helpommin tilaajalle

Tilaajan on pyydettävä selvitysvelvollisuuden mukaiset rekisteri- ja muut tiedot tulevalta sopimuskumppaniltaan, jonka on ne tilaajalle toimitettava. Tilaajalla on oikeus hyväksyä myös muualta saatu selvitys, jos sen antaa luotettavana pidettävä tietojen ylläpitäjä. Esimerkiksi rakennusalalla käytetään yleisesti Suomen Tilaajavastuu Oy:n tarjoamaa tilaajavastuu.fi-palvelua. Palvelussa ylläpidetään siihen valtuutuksen antaneiden yritysten tilaajavastuulain edellyttämiä tietoja, jolloin tilaaja voi tarkistaa tiedot keskitetysti. Palvelun on katsottu vastanneen hyvin yritysten tarpeita. 

TIVA-työryhmän mukaan tavoiteltavaa on, että selvitysvelvollisuuteen kuuluvien viranomaistietojen saatavuutta edistettäisiin parantamalla tietojen luovuttamista helppokäyttöisenä viranomaispalveluna riippumatta siitä, että selvitysvelvollisuuden täyttämiseksi on kehitetty myös yksityisiä palveluja. Selvitysvelvollisuus pitää voida hoitaa mahdollisimman vaivattomasti ja siten, että tietojen hankkiminen ei aiheuta tilaajalle merkittäviä kustannuksia. Laaja oikeus tarkistaa sopimuskumppanin rekisteröinti- ja maksutietoja suoraan viranomaisilta parantaa myös tietojen ajantasaisuutta ja oikeellisuutta. Viranomaistietojen paremmalla saatavuudella voidaan olettaa olevan yleisempikin epätervettä kilpailua vähentävä vaikutus, koska tietojen parempi käytettävyys lisää osaltaan yritystoiminnan läpinäkyvyyttä.

TIVA-työryhmän ehdotus on, että tilaajavastuulain selvityksiä varten viranomaistiedot tarjotaan jatkossa yhden viranomaispalvelun kautta. Soveltuva jo olemassa oleva kanava olisi Patentti- ja rekisterihallituksen ja Verohallinnon ylläpitämä yritys- ja yhteisötietojärjestelmä (YTJ). Tieto yrityksen merkitsemistä ennakkoperintä-, työnantaja- ja arvonlisäverorekisteriin on jo nykyisin saatavissa YTJ:stä. Sen kautta on myös mahdollista hankkia yrityksen sähköinen kaupparekisteriote niin sanotun VIRRE-palvelun kautta.

Tietojen saaminen yhteen viranomaispalveluun edellyttää myös lainsäädäntömuutoksia. Yritysten verotustiedot ovat tällä hetkellä salassa pidettäviä. Valtiovarainministeriössä on parhaillaan valmisteilla lakiehdotus julkisesta verovelka­rekisteristä, jonka mukaan yrityksen y-tunnuksen perusteella voisi tarkistaa sen verovelkatiedot. Rekisteri on tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2014 alusta, jolloin myös tilaajavastuulain edellyttämät verotustiedot olisivat TIVA-työryhmän ehdotuksen mukaisesti järjestettävissä YTJ:n kautta.

Eläkevakuutustietojen osalta on jatkovalmistelussa selvitettävä yhteystyössä työeläkevakuutusalan kanssa, miten tietojen toimittamistapa YTJ:ssä toteutetaan toisaalta Eläketurvakeskuksen ja toisaalta eläkelaitosten rekistereistä. Koska eläkevakuuttamista koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä, asian jatkovalmistelu edellyttää myös riittäviä säädösmuutoksia.

Rakennusalaa koskevien tapaturmavakuutustietojen saaminen YTJ:n kautta olisi puolestaan luontevinta toteuttaa tapaturmavakuutuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä, jota koskeva lakiehdotus annettaneen eduskunnalle keväällä 2014.

Yhden viranomaiskanavan toteuttamisella ei ole tarkoitus rajoittaa sitä, että selvitettävät tiedot voisi jatkossakin hankkia yksityiseltä palveluntarjoajalta tai suoraan sopimuskumppanilta. Jälkimmäinen mahdollisuus onkin välttämätön ulkomaalaisten sopimuskumppaneiden osalta.

Tilaajan vastuun lisääminen työsuhteen vähimmäisehtoista

Tilaajalle on esitettävä selvitys siitä, mitä työehtosopimusta tai keskeisiä työehtoja sovitussa työssä on noudatettava. Menettelyä on pidetty tarpeellisena erityisesti ulkomaalaisten sopimuskumppanien osalta, koska selvitysvelvollisuudella on nähty olevan tietoa lisäävä vaikutus. Ongelmana on puolestaan pidetty sitä, ettei pelkällä selvitysvelvollisuudella voida varmistaa työehtojen tosiasiallista noudattamista. Erityisesti alipalkkauksen estäminen tilaajavastuulailla on noussut vahvasti esille jo useamman vuoden ajan (muun muassa Suomen kansainvälistyvä harmaa talous, eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010).

EU:ssa on parhaillaan vireillä ehdotus lähetettyjen työntekijöiden täytäntöönpanodirektiiviksi, jonka mukaan tilaaja vastasi alihankkijansa lähetettyjä työntekijöitä koskevista maksamattomista vähimmäispalkkasaatavista ja virheellisesti pidätettyjen ennakonpidätysten ja sosiaaliturva­maksujen palauttamisesta. Ehdotuksen mukaan asianmukaista huolellisuutta noudattanutta tilaajaa ei pidettäisi vastuullisena. Ehdotus on neuvostokäsittelyssä seuraavan kerran ensi lokakuussa.

Väliraportissa on kuvattu TIVA-työryhmässä esillä olleita sääntelymalleja, joilla alipalkkausta voitaisiin ehkäistä. Vaihtoehdot koskevat tilannetta, joissa tilaaja on tietoinen alipalkkauksesta ja tilannetta, jossa sopimuskumppani on vasta rekisteröity yritys. Lisäksi lähetettyjen työntekijöiden osalta työryhmässä on keskusteltu tilaajan tiedonantovelvollisuuden lisäämisestä.

Esitetyt sääntelymallit eivät ole toisiaan poissulkevia, ja niitä voidaan ajatella kehitettävän yhdessä, erikseen tai osana nykysääntelyä. Väliraportissa esitetyistä vaihtoehdoista ei vallitse työryhmässä yksimielisyyttä.

Tilaajan tietoisuus alipalkkauksesta

Jos tilaaja on tietoinen siitä, että sopimuskumppani ei maksa työntekijöilleen lain tai työehtosopimuksen mukaisia vähimmäispalkkoja, tilaajan menettelyä voidaan pitää lähes yhtä moitittavana kuin sopimuskumppanin. Tilaaja voi hyötyä alipalkkauksesta esimerkiksi halvempina hintoina. Terveen kilpailun ylläpitämiseksi voisi olla perusteltua, että alipalkkauksesta tietoinen tilaaja vastaa työnantajan ohella vähimmäispalkkojen maksamisesta.

Työryhmässä keskustellun mallin mukaan alipalkkauksesta tietoisen tilaajan vastuu ulottuisi koko alihankintaketjuun. Tietoisuus voisi syntyä esimerkiksi työntekijän tai henkilöstön edustajan ilmoituksella. Tilaaja olisi vastuussa vähimmäispalkan ja maksetun palkan välisestä erotuksesta. Tilaajan vastuu olisi ajallisesti rajattu eli vastuu koskisi tietoisuuden syntymisen jälkeen tehdystä työstä maksettaviin palkkoihin. Jos tilaaja joutuisi palkkoja maksamaan, tilaajalla olisi takautumisoikeus työntekijän varsinaiseen työnantajaan ja lisäksi muihin alihankintaketjussa alemmalla tasolla oleviin yrityksiin, jos nämä ovat myös olleet tietoisia alipalkkauksesta.

Malli tarkoittaisi sitä, että tilaajan intressissä olisi saattaa alihankintaketjussa alemmalla tasolla olevat yritykset mahdollisimman nopeasti tietoisiksi tapahtuneista väärinkäytöksistä, jotta niihin puututtaisiin nopeasti ja jotta tilaajan takautumisoikeus koskisi ketjua mahdollisimman kattavasti.

Väliraportissa todetaan, että mallin jatkovalmistelussa tulisi selvittää, onko tilaaja yhteisvastuussa varsinaisen työnantajan kanssa siten, että tilaajalta voitaisiin vaatia palkkasaatavaa suoraan, vai olisiko tilaajan vastuu toissijaista. Jälkimmäisessä vaihtoehdossa vastuun toteutuminen edellyttäisi esimerkiksi työnantajan maksukyvyttömyyttä. Vastuunsa rajoittamiseksi tilaajalla tulisi olla käytössään myös riittävät kauppahinnanpidätys- ja sopimuksenpurkumahdollisuudet.

Lyhyen rekisterihistorian yritykset

Juuri perustetulla yrityksellä on yleensä rekisterimerkinnät kunnossa. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että yrityksellä olisi aina edellytykset ja halu täyttää lakisääteiset velvoitteensa. Yrityksen luotettavuutta voidaan verotuksen ja muiden lakisääteisten velvoitteiden hoitamisen kautta arvioida paremmin siinä vaiheessa, kun yrityksen toiminta on jatkunut muutaman vuoden.

Verohallinnon harmaan talouden selvitysyksikön mukaan noin puolet vuonna 2009 perustetuista 12 000 osakeyhtiöstä syntyi vanhalle perustalle.  Erityisenä ongelmana ovat niin sanotut lyhyen elinkaaren yhtiöt, jotka on nimenomaisesti perustettu hyödynnettäväksi erilaisiin talousrikoksiin.

Väliraportissa esitetään alustava sääntelymalli, jonka mukaan tilaaja olisi lähtökohtaisesti aina vastuussa uuden yrityksen kanssa tehtyyn sopimukseen perustuvan työn vähimmäispalkoista. Vastuusta vapautuakseen tilaajan tulisi pyytää sopimuskumppaniltaan selvitystä palkanmaksusta. Selvityksen voisi jättää pyytämättä, jos tilaaja katsoisi, että riski sopimuskumppanin laiminlyönnistä on vähäinen. Selvityksen vaihtoehtoisia toteuttamistapoja on useita. Sopimuskumppani voisi itse antaa selvityksen palkanmaksusta, selvityksen voisi saada työntekijän edustajalta tai suoraan työntekijältä. Riittävää olisi ilmoittaa vähimmäispalkkojen määräytymisperuste ja se, että palkat on maksettu. Sopimuskumppanin velvollisuutta toimittaa selvitys tilaajalle voitaisiin tehostaa esimerkiksi siten, että sopimuskumppanille voitaisiin määrätä tilaajavastuulain mukainen laiminlyöntimaksu.

Mallin mukaista sääntelyä sovellettaisiin sekä kotimaisiin että ulkomaisiin yrityksiin. Ulkomaisen yrityksen osalta lyhyt rekisterihistoria voisi määräytyä yrityksen kotimaan rekisterien perusteella tai suomalaisten rekisterien perusteella. Lyhyt rekisterihistoria voitaisiin määritellä nykyisen tilaajavastuulain vakiintuneen yritystoiminnan käsitteen kautta tai tarvittaessa määritellä käsite erikseen.

Tilaajan tiedonantovelvollisuuden lisääminen lähetettyjen työntekijöiden osalta

Työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisessa ongelmat koskevat erityisesti ulkomaisia yrityksiä ja lähetettyjä työn­tekijöitä. Tietoisuuden parantamiseksi tilaajalle voitaisiin säätää velvollisuus ilmoittaa ulkomaiselle sopimuskumppanille viranomaistaho, jolta saa tietoa Suomen työehdoista. 

Tiedonantovelvollisuudesta voitaisiin luontevimmin säätää tilaajavastuulain sijaan lähetettyjä työntekijöitä koskevassa laissa. Laki edellyttää nykyisin työntekijöitä lähettävää yritystä nimeämään Suomeen edustajan, jos yrityksellä ei ole liikepaikkaa Suomessa. Tilaajan on puolestaan lähettävän yrityksen kanssa tekemissään sopimuksissa tai muutoin käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että lähettävä yritys asettaa laissa tarkoitetun edustajan.

Uudesta viranomaistahon ilmoittamisvelvollisuudesta voitaisiin laissa säätää vastaavalla tavalla. Käytännössä tilaajan ja ulkomaisen yrityksen välisissä sopimuksissa olisi ilmoitettava työsuojeluviranomaisen yhteystiedot (työntekopaikan aluehallintovirasto). Ulkomaisen yrityksen tulisi puolestaan välittää yhteystieto Suomeen lähetettäville työntekijöilleen.

Työryhmä jatkaa syksyllä

Väliraportti on lausuntokierroksella, joka päättyy elokuun lopussa. Lausuntopalautteen perusteella päätetään, miten tilaajavastuun kehittämisessä edetään: tuleeko tilaaja vastuuseen sopimuskumppaninsa laiminlyönneistä ja miten nykyistä tilaajavastuusääntelyn seuraamusjärjestelmää tehostetaan. Tältä osin työryhmän on arvioitava, pitäisikö nykyisiä laiminlyöntimaksuja korottaa ja toistuvia laiminlyöntejä sanktioida nykyistä ankarammin. Tilaaja voitaisiin esimerkiksi sulkea määräajaksi julkisista hankinnoista tai toistuviin laiminlyönteihin voitaisiin puuttua rikosoikeudellisilla rangaistuksilla.

Työryhmän on tehtävä ehdotuksensa tilaajavastuulain muutoksiksi tämän vuoden loppuun mennessä.