Hyvinvointi­alueiden investointien ohjauksesta halutaan systemaattista

Jos aiemmin valtion rooli alueiden investointien ohjauksessa rajoittui vain kaikkein suurimpiin investointeihin, valtio on nyt kiinnostunut laajasti alueiden investointitarpeista: niiden tarkoituksenmukaisuudesta, yhteentoimivuudesta ja rahoituksesta. Muutos ei ole toteutunut täysin kitkatta. Uusi ohjausjärjestelmä, joka sisältää muun muassa velvoitteen laatia vuosittain investointisuunnitelma, on koettu alueilla paikoin raskaaksi, yksityiskohtaiseksi ja jopa alueiden tarkoituksenmukaisia kehittämistoimia hidastavaksi. Alueilta on esitetty toiveita järjestelmän keventämiseksi, selkeyttämiseksi ja alueiden oman vastuun kasvattamiseksi.

Valtio kantaa viimekätisen vastuun hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyydestä.

Lainsäädännön tavoitteet ohjauksen lähtökohtana

Tässä kohtaa on hyvä muistuttaa hyvinvointialueiden investointeja koskevan lainsäädännön tavoitteista. Hyvinvointi­alueiden investointien ohjauksen tarkoituksena on sovittaa alueiden pitkävaikutteiset investoinnit kestävällä tavalla hyvinvointialueiden rahoitukseen ja julkisen talouden kokonaisuuteen. Investointien ohjauksella varmistetaan, että investoinnit suunnitellaan hyvinvointialueiden tehtäviä koskevien valtakunnallisten tavoitteiden mukaisesti, ja etteivät hyvinvointialueet toteuta päällekkäisiä tai muutoin tarpeettomia investointeja. Lainsäädäntöä valmisteltaessa huomion kes­kiössä olivat muun muassa suuret sairaalahankkeet, joita käynnistettiin eri puolilla Suomea ennen hyvinvointialueiden toiminnan alkamista vuonna 2023.

Keskeisenä ohjaavana periaatteena on yhtäältä alueiden velkaantumisen ja taloudellisten vastuiden suhteuttaminen aluei­den talouden kantokykyyn ja toisaalta rahoitusmuodon eli omistamisen ja vuokraamisen saattaminen mahdollisimman samalle viivalle investointeja suunniteltaessa. Valtio kantaa viimekätisen vastuun hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyydestä. Tästä syystä hyvinvointialueilla ei voi olla itsenäistä oikeutta pitkäaikaiseen lainanottoon, koska rajoittamattoman lainanotto-oikeuden myötä myös valtion riskit kasvaisivat ilman valtion omaa päätöksentekoa.

Hyvinvointialueiden ensimmäisten toimintavuosien aikana juuri lainanottovaltuus ja sen riittämättömyys palvelujen turvaamisen kannalta välttämättömiin investointeihin onkin noussut keskeiseksi investointien ohjausta määrittäväksi tekijäksi. Koska alueiden taloudellinen tilanne on ollut heikko, hyvinvointialueesta annetun lain mukaan hyvinvointialueiden lainanhoitokyvyn perusteella määrittyvät lainanottovaltuudet ovat olleet pieniä tai lainanottovaltuuksia ei ole voitu antaa. Tästä syystä alun perin harvinaisiin poik­keustilanteisiin tarkoitetuista lainanottovaltuuden muutosprosesseista hankekohtaisine investointien välttämättömyysarviointeineen on tullut tavallisia valtion ja alueiden vuorovaikutuksessa. Tämä on osin koettu alueilla hankalaksi, työllistäväksi ja jopa itsehallintoa rajoittavaksi. Ministeriöiden puolelta tilannetta on pyritty helpottamaan juoksuttamalla muutosprosesseja mahdollisimman nopeasti ja joustavasti lainsäädännön reunaehtojen rajoissa.

Ohjaus muuttuu alueiden taloudellisen tilanteen tasaantuessa

Alueiden taloudellisen tilanteen tasaantuessa näkymä tulee muuttumaan. Lainanottovaltuuden muutosprosessit asettunevat niille tarkoitettuun poikkeusrooliinsa, ja ohjauksen pääpaino siirtyy investointisuunnitelmien ohjaukseen strategisemmalla tasolla, kuten hyvinvointialuelainsäädäntöä valmistel­taessa on ajateltu. Tämä tulee keventämään investointien ohjausta. Samalla valtioneuvosto selkiyttää investointien ohjaukseen liittyvää ohjeistusta ja ohjauksen prosessit määritellään entistä tarkemmin, jotta ohjauksen käytännöissä ei pääse syntymään eroja alueiden välillä. Oh­jausta pyritään myös kohdistamaan aiempaa paremmin alueiden omaan investointisuunnittelun vuosikelloon sopivaksi.

Kustannusvaikuttavuusanalyyseja edellytetään hallitusohjelman mukaisesti

Ohjausjärjestelmään on kehitteillä myös uusia elementtejä, jotka edellyttävät alueilta uudenlaisia toimenpiteitä. Hallitusohjelman mukaan vaikutuksiltaan laajakantoisissa ja taloudellisesti merkittävissä investoinneissa ja investointeja vastaavissa sopimuksissa on jatkossa esitettävä numeerinen kustannusvaikuttavuusanalyysi. Investointien suhteen tulee myös ottaa huomioon julkisen sektorin nykyinen kiinteistömassa, ja samalla kannustetaan yhteisiin ratkaisuihin kuntien kanssa.

Hallitus linjasi investointien ohjauksesta kehysriihessä keväällä 2024. Hallituksen tahtotilan mukaan investointisuunnitelmien hyväksymismenettelyä kiristetään, jotta julkisen talouden vakauttamistavoitteet eivät vaarannu. Hallituksen tavoitteena on hillitä hyvinvointialueiden investointeja, kuten investointeja rakennuksiin ja irtaimeen omaisuuteen, esimerkiksi kalustoon ja laitteisiin. Tavoitteena on hillitä hyvinvointialueiden velkaantumista sekä investointeihin liittyviä kustannuksia.

Näitä linjauksia on ministeriöissä edistetty määrittelemällä aiempaa tarkemmin lainsäädännössä kuvatut vaikutuksiltaan laajakantoiset ja taloudelliset merkittävät investoinnit ja valmistelemalla tutkimuskirjallisuuden ja alueiden parhaiden käytäntöjen pohjalta ohjeistus investointien kustannusvaikuttavuus­analyysille. Vuosien 2027–2030 investointisuunnitelmista lähtien kaikista laajakantoisista ja taloudellisesti merkittävistä investoinneista edellytetään alueiden valmistelevan kustannusvaikuttavuusanalyysin, jota sosiaali- ja terveysministeriö ja sisäministeriö hyödyntävät investointisuunnitelmien hyväksymisprosessissa. Ensimmäisen kerran tällaisia analyyseja odotetaan saapuvaksi ministeriöihin jo tämän vuoden lopussa. Yksittäisillä alueilla näitä investointeja on alueen koon mukaan vaihdellen vuosittain muutamasta kappaleesta muutamaan kymmeneen.

Jatkossa hyvinvointialueilla suuremmat investoinnit suunnitellaan entistä systemaattisemmin ja kustannustehokkaammin naapurialueiden yhteistyötä hyödyntäen.

Investointisuunnittelu kehittyy systemaattisemmaksi

Kustannusvaikuttavuusanalyysit edesauttavat ministeriöiden arviointitehtäviä, mutta niiden tarkoitus on ennen kaikkea kehittää ja tukea alueiden omaa kustannusvaikuttavaa investointisuunnittelua. Tähän teemaan liittyviä ohjeistuksia ja mallianalyyseja valmistellaan yhdessä alueiden kanssa huomioiden parhaita käytäntöjä ja vertaisoppimisen mahdollisuuksia. Tavoitteena on, että jatkossa hyvinvointialueilla suuremmat investoinnit suunnitellaan entistä systemaattisemmin ja kustannustehokkaammin naapurialueiden yhteistyötä hyödyntäen, ja että investoinneille valitaan tarkoituksenmukaisin rahoitus- ja tuotantotapa.

Uusi, loppuvuoden aikana käyttöönotettava toiminta­tapa investointien ohjauksessa on Valtiokonttorin taloustietopalvelun hyödyntäminen investointisuunnitelmien taulukkomuotoisten tietojen toimituksessa. Tämä mahdollistaa aiempaa rakenteellisemman investointisuunnitelmien valmistelun, keruun ja myös niiden analysoinnin ja koonnin. Samalla otetaan käyttöön investointien yksikköhintarajat eli selkeät raja-arvot investointisuunnitelmissa eriteltäville investoinneille.

Valtion ja alueiden intressit edellyttävät yhteensovittamista

Valtiolla on monia intressejä hyvinvointialueiden investointeja kohtaan nyt ja myös jatkossa. Valtiolla on järjestelmässä oma tehtävänsä: alueiden lainanhoitokyvyn sekä investointien valtakunnallisen tarkoituksenmukaisuuden varmistaminen. Hyvinvointialueet vastaavat kuitenkin itse investointiensa suunnittelusta, toteutuksesta ja rahoittamisesta. Aluei­den vastuulla on huolehtia siitä, että niillä on lainanottovaltuutta kunkin investoinnin loppuunsaattamiseen asti. Samoin alueiden tulee varmistaa, että investointisuunnitelmiin tuodaan kaikki lainsäädännön tarkoittamat investoinnit ja investointia vastaavat sopimukset. Esimerkiksi ICT:n ja digitalisaation kehittämiskustannuksissa on ollut tässä häilyvyyttä.

Hyvinvointialueiden investointien ohjausjärjestelmä hakee vielä muotoaan ja kehittyy, kuten hyvinvointialueiden kansallinen ohjaus muutenkin. Lähtökohtana on se, että ministeriöiden intressissä ei ole puuttua alueiden investointeihin yhtään sen enempää kuin mitä lainsäädäntö edellyttää ja mitä hallitus on linjauksillaan edistänyt. Valtion ja alueiden yhteinen tavoite on varmasti se, että järjestelmästä muovautuu mahdollisimman toimiva ja molempia osapuolia palveleva kokonaisuus. Tätä kehittämistyötä jatketaan tiiviissä yhteistyössä.